Problemi ustavno pravnog okvira u BiH i njegove (ne)primjene (11)

Problemi ustavno-pravnog okvira u BiH i njegove

(ne) primjene

 

 

1. Uvod

 

 

Više od petnaest godina nakon okončanja rata u Bosni i Hercegovini (BiH), država još uvijek nije uspjela osigurati osnovna prava građana, u skladu sa obavezujućim međunarodnim standardima ljudskih prava i demokratskih odnosa. Osnovni razlog za ovakvo stanje je činjenica da se Ustav BiH, kao dio Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini (Dejtonski sporazum),^[1] ne implementira i ne tumači na način koji bi omogućio razvoj društva u tom pravcu. Također, nije došlo do izmjene ustavnopravnih odredbi koje, očigledno, nisu u skladu sa međunarodnim ugovorima iz oblasti ljudskih prava koji i Bosnu i Hercegovinu obavezuju.

            U nastojanju da se okonča višegodišnji rat i postigne dogovor između različitih političkih opcija, u Ustav BiH ugrađena su određena rješenja kojima se stavlja naglasak na zaštitu interesa konstitutivnih naroda, zanemarujući interese pripadnika ostalih naroda i prava svih građana, što nalažu osnovni principi modernog demokratskog društva. Štaviše, ovakav sistem ne osigurava čak ni jednakopravnost svih pripadnika konstitutivnih naroda na cijelom području BiH. Dalje, selektivnim i nedosljednim tumačenjem odredbi ustavâ od strane pojedinih političkih elita narušavaju se osnovni ustavom proklamovani principi i onemogućava razvoj BiH kao demokratskog društva.

U daljem tekstu će se dati kratak prikaz osnovnih karakteristika ustavnog uređenja BiH, odnosno strukture i funkcionisanja ključnih institucija vlasti, te neke od posljedica takvog sistema kroz analizu formiranja vlasti nakon posljednjih opštih izbora (2010. godine) i aktuelnih pitanja u sferi pravosuđa.

 

 

2. Karakteristike ustavno-pravnog sistema BiH

 

 

Dejtonski sporazum je, prije svega, dao prioritet okončanju višegodišnjeg rata u BiH, ne određujući se prema njegovim uzrocima i karakteru. Rješenja sadržana u Sporazumu su rezultat kompromisa između zaraćenih strana. Međunarodna zajednica je nastojala uspostaviti osnove za uređenje države BiH kao moderne evropske, demokratske države koja funkcioniše u skladu sa zakonom i koja treba osigurati najviše standarde ljudskih prava. Očekivalo se da će Ustav BiH, koji predstavlja samo jedan dio Sporazuma (Aneks 4) i daje osnov za dalju izgradnju demokratskog oblika državnog uređenja, u međuvremenu biti unaprijeđen kroz propisanu amandmansku proceduru djelovanjem demokratski izabranih vlasti, te da kao takav neće predstavljati dugoročno rješenje.

Ustavom BiH potvrđen je međunarodno-pravni kontinuitet Republike Bosne i Hercegovine pod sadašnjim nazivom Bosna i Hercegovina, sa modificiranom unutrašnjom državnom strukturom. Shodno članu I/3 Ustava BiH, Bosna i Hercegovina se sastoji od dva entiteta: Federacije Bosne i Hercegovine (FBiH) i Republike Srpske (RS). Također je izvršena i distribucija nadležnosti između institucija BiH i entiteta. Kao polazna osnova, ugrađena je pretpostavka nadležnosti u korist entiteta, a institucijama BiH je dat vrlo ograničen broj isključivih nadležnosti. Ustav ostavlja mogućnost da se prošire nadležnosti institucija BiH po tri osnova: kada entiteti dogovorom prenesu određene nadležnosti, kada je to potrebno radi provođenja aneksa 5 – 8 Sporazuma ili kada je to potrebno radi očuvanja suvereniteta, teritorijalnog integriteta i političke neovisnosti BiH.[2] Na osnovu Dejtonskog sporazuma stvorena je još jedna teritorijalna jedinica – Distrikt Brčko BiH.[3]

Uređenje entiteta FBiH i RS regulisano je njihovim ustavima koji datiraju od prije potpisivanja Dejtonskog sporazuma. Radi se o dva konceptualno različita dokumenta, pri čemu je Ustav FBiH iz 1994. godine ustanovio federativno uređenje sa deset kantona, te s druge strane Ustav RS koji datira iz 1992. godine kao „ustav separatističkog entiteta koji je tvrdio da je nezavisna država“ sa unitarnim uređenjem.[4] Stoga je Ustavom BiH predviđena obaveza da entiteti u roku od tri mjeseca od njegovog stupanja na snagu usklade svoje ustave sa Ustavom BiH.[5]

Međutim, nakon više od petnaest godina, nije osigurano jedinstvo pravnog poretka kroz navedeno usklađivanje entitetskih ustava sa Ustavom BiH. Dalje, ni sam Ustav BiH se ne implementira dosljedno i često se tumači u skladu sa interesima pojedinih političkih elita. Također, još uvijek nisu poduzeti adekvatni koraci ka unaprjeđenju ustavnog uređenja u skladu sa modernim demokratskim principima. Navedeno ima negativan efekat na efikasno funkcionisanje države, te ispunjavanje njenih međunarodnih obaveza, a posebno onih vezanih za proces pristupanja euro-atlantskim integracijama.[6]

Glavnu prepreku funkcionisanju države u skladu sa demokratskim principima i standardima ljudskih prava predstavlja činjenica da se u Ustavu BiH stavlja težište na zaštitu kolektivnih interesa, na uštrb prava pojedinaca što se ogleda u strukturi i funkcionisanju institucija vlasti, prije svega, na državnom nivou, ali i na nivou entiteta. Ovakvoj situaciji doprinosi i nedosljedna implementacija, te različito tumačenje ustavnih odredbi od strane određenih političkih aktera, što za posljedicu ima i neadekvatnu zaštitu interesa pripadnika konstitutivnih naroda.

 

            2.1.1 Struktura institucija vlasti i način biranja prema Ustavu BiH

 

Kako je već navedeno u strukturi i funkcionisanju institucija vlasti, Ustav BiH favorizira predstavljanje i zaštitu kolektivnih interesa konstitutivnih naroda na uštrb građanskog predstavljanja. Ovaj sistem isključuje zaštitu interesa pripadnika „ostalih“ – nekonstitutivnih naroda i nacionalnih manjina, a ne osigurava ni punu ravnopravnost svih pripadnika konstitutivnih naroda jer se etničko predstavljanje veže i za entitetsku pripadnost. Ravnopravnost svih pripadnika konstitutivnih naroda nije osigurana ni na cijelom području države iako je to princip zagrantovan Ustavom BiH i potvrđen od strane Ustavnog suda BiH.

Navedeno ustavno rješenje omogućilo je sistemsku diskriminaciju, pa je i Evropski sud za ljudska prava u presudi u slučaju Sejdić i Finci protiv BiH[7] utvrdio da su odredbe Ustava BiH koje uređuju način izbora članova Predsjedništva BiH i delegata Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH diskriminatorne, jer ne pružaju mogućnost pripadnicima „ostalih“ da budu predstavljeni u tim tijelima. Dodatno, diskriminacija postoji i u odnosu na mogućnost izbora u navedena tijela pripadnika konstitutivnih naroda sa teritorija u kojem ne predstavljaju većinu, odnosno Srba koji imaju prebivalište izvan teritorije RS-a, te Hrvata i Bošnjaka sa prebivalištem izvan FBiH.

Ovako uređenim načinom izbora u ustavnom i izbornom sistemu prekršen je međunarodni standard osiguravanja opšteg i jednakog biračkog prava koji je zagarantovan Ustavom BiH i onemogućeno integralno izražavanje volje, kako svih građana, tako i cjelovitog korpusa konstitutivnih naroda. Iako je sistem kvota u popunjavanju određenih struktura vlasti prihvaćen u višeetničkim državama,[8] isti ne funkcioniše na način da se od građana očekuje da glasaju prvenstveno prema svojoj etničkoj pripadnosti, kao što je slučaj u BiH. Na navedene nedostatke ukazala su, pored Evropskog suda u predmetu Sejdić i Finci, i mnoga relevantna međunarodna tijela.[9] Međutim, i pored toga, još nije došlo do izmjena pomenutih ustavnih rješenja koja su protivna međunarodnim standardima ljudskih prava ali su pokrenute određene aktivnosti u tom cilju u okviru Parlamentarne skupštine BiH.[10] Bitno je napomenuti da do problema u implementaciji pomenute presude Evropskog suda za ljudska prava dolazi baš zbog sukoba dva ustavna koncepta: Dejtonskog, koji favorizuje kolektivitete konstitutivnih naroda i Evropske konvencije koja insistira na jednakosti građana i zabrani svih oblika diskriminacije.

 

            2.1.2 Funkcionisanje institucija vlasti u BiH i zaštita kolektivnih interesa

 

Koncept zaštite interesa konstitutivnih naroda koji se odražava kroz odgovarajuću zastupljenost i predstavljanje tih naroda u institucijama vlasti u BiH, dodatno uključuje i određene zaštitne mehanizme odlučivanja u predstavničkim tijelima u BiH. Međutim, ti mehanizmi ne funkcionišu uvijek u skladu sa svojom svrhom, te se često pretvaraju u svoju suprotnost –  blokiranje tog istog procesa odlučivanja.[11]

Riječ je, prije svega, o mehanizmu zaštite vitalnog nacionalnog interesa konstitutivnih naroda u procesu odlučivanja u Domu naroda Parlamentarne skupštine BiH.[12] Ovaj mehanizam je uspostavljen kako bi osigurao da se ni jedna odluka od vitalnog nacionalnog interesa ne donese protivno interesima bilo kojeg konstitutivnog naroda. Naime, u parlamentarnoj proceduri svaki od klubova konstitutivnih naroda u Domu naroda može, ako za to glasa većina delegata u tom klubu, proglasiti predloženu odluku destruktivnom po vitalni nacionalni interes tog naroda. S tim se mora složiti i većina svakog od klubova konstitutivnih naroda, da bi se takva predložena odluka odbila. Ako se tom prigovoru suprotstavi bilo koji klub delegata, tada se stavovi pokušavaju uskladiti u okviru zajedničke komisije svih klubova. U slučaju da ovaj proces usaglašavanja ne uspije, tada se u proces uključuje i Ustavni sud BiH koji ispituje „proceduralnu ispravnost slučaja“.[13] Bitno je napomenuti da Ustav BiH ne daje definiciju pojma vitalnog nacionalnog interesa. Stoga je prepušteno Ustavnom sudu BiH da tumači ovaj pojam od slučaja do slučaja.[14] S druge strane, pokušaj definisanja vitalnog nacionalnog koji je učinjen u ustavima entiteta nije dao očekivane rezultate jer je određivanje tog interesa učinjeno krajnje ekstenzivno.

Pored navedenog mehanizma zaštite interesa konstitutivnih naroda u procesu odlučivanja, u Parlamentarnoj skupštini BiH, Ustavom BiH je predviđen i sistem zaštite entitetskih interesa kroz tzv. entitetsko glasanje gdje se, pored proste većine, traži i određeni broj glasova iz svakog entiteta.[15] Naime, u oba doma Parlamentarne skupštine BiH kao redovan način odlučivanja uspostavljeno je pravilo da je većina glasova prisutnih i koji glasaju potrebna da bi se odluka usvojila, s tim da ta većina mora uključivati najmanje jednu trećinu glasova iz svakog entiteta. Ukoliko se to ne desi, predsjedavajući i dva potpredsjedavajuća doma će nastojati da usklade stavove. U slučaju da to ne uspiju, tada se ponovo glasa na sjednici doma. Ovaj put se odluka smatra usvojenom ako za nju glasa većina prisutnih, s tim da glasovi protiv ne uključuju dvije trećine ili više  iz svakog entiteta.

Ovaj mehanizam se naročito koristi u procesu odlučivanja u Domu naroda gdje praktično samo tri delegata od ukupno 15 u tom domu mogu, bez ikakvog obrazloženja i bez ikakvih kriterija, blokirati proces odlučivanja, što se vrlo često dešava i praktično se i koristi umjesto mehanizma zaštite vitalnog nacionalnog interesa.[16] Navedeni načini odlučivanja koji se često koriste u svrhu blokiranja tog istog procesa imaju negativne posljedice, ne samo na pripadnike pojedinih konstitutivnih naroda, već i svih građana BiH, jer se time blokira donošenje odluka u važnim reformama koje su, prije svega, neophodne za BiH na njenom evropskom putu.

Jednakopravnost konstitutivnih naroda, a ni pojedinaca ne ostvaruje se ni u entitetima na način kako je to predviđeno Ustavom BiH. Naime, ustavi entiteta, i pored intervencija Ustavnog suda i Visokog predstavnika, ni danas nisu usklađeni sa Ustavom BiH, iako je to izričita ustavna obaveza. To važi i za implementaciju Odluke Ustavnog suda BiH iz 2000. godine[17] u javnosti poznatoj kao Odluka o konstitutivnosti naroda na cijeloj teritoriji BiH.

Naime, entiteti su samo djelomično ispunili svoje obaveze iz navedene odluke.[18] Tako je npr. uspostavljeno Vijeće naroda RS-a koje nije ravnopravan dom Narodnoj skupštini kao što je to Dom naroda prema Predstavničkom domu Parlamenta FBiH. U FBiH zakonodavnu vlast vrši Zastupnički dom i Dom naroda za razliku od RS-a gdje Vijeće naroda odlučuje samo o pitanjima od vitalnog interesa konstitutivnih naroda.[19]

Za razliku od Ustava BiH, u ustave entiteta ugrađena je definicija vitalnog nacionalnog interesa koja je krajnje široko postavljena i, praktično, prepuštena arbitrernoj ocjeni političkih elita.[20] Naime, entitetskim ustavima je propisano da pod vitalni nacionalni interes spadaju pored taksativno navedenih pitanja i sva druga pitanja ukoliko tako smatra 2/3 jednog od klubova konstitutivnih naroda.[21] To praktično znači da bilo šta može biti proglašeno vitalnim interesom konstitutivnog naroda.

Dodatni problem se javlja i stoga što Ustavom RS propisana procedura za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa nije ispoštovana od strane Ustavnog suda RS-a koji je u svom Poslovniku propisao da je za odlučivanje u meritumu da se radi o vitalnom nacionalnom interesu potrebna dvotrećinska većina članova Vijeća za zaštitu vitalnih interesa pri tom sudu, koji broji sedam sudija.[22] To je učinjeno nasuprot izričite ustavne odredbe koja predviđa da je dovoljan glas samo dvoje sudija da bi Sud odlučio da se radi o vitalnom nacionalnom interesu.[23] Ovim svjesnim kršenjem ustavnih odredbi od strane institucije koja treba da štiti Ustav i osigura ustavnost pravnih akata, dovodi se u pitanje ravnopravnost Bošnjaka i Hrvata u Republici Srpskoj. Zato je prava rijetkost da  navedeno Vijeće usvoji zahtjev za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa.[24]

U okviru organizacije izvršne vlasti, u RS-u su, pored jake funkcije predsjednika, s obzirom na način izbora i ovlaštenja, uspostavljena dva potpredsjednika RS-a, ali im nisu povjerene nikakve nadležnosti za razliku od FBiH gdje predsjednik o najvažnijim pitanjima odlučuje u saglasnosti sa oba potpredsjednika.[25]

Dakle, navedeni primjeri pokazuju da nema političke volje, posebno od strane RS-a, da se osigura ravnopravnost konstitutivnih naroda na cijeloj teritoriji BiH. Postupanje Ustavnog suda RS-a potvrđuje da se primat daje zaštiti interesa konstitutivnog naroda koji čini većinski dio stanovništva tog entiteta. Ovim se favorizuje etnička homogenizacija i blokiraju svi pokušaji uspostave jednakopravnosti svih naroda na čitavom teritoriju države što je suprotno navedenoj odluci Ustavnog suda BiH prema kojoj „… priznanje konstitutivnih naroda i ustavni princip koji leži u pozadini – princip kolektivne jednakosti, nameću obavezu entitetima da ne diskriminiraju, u prvom redu, one konstitutivne narode koji su, u stvarnosti, u manjinskom položaju u odgovarajućem entitetu“. Ustavni sud BiH je dalje konstatovao da „…uprkos teritorijalnom rasporedu Bosne i Hercegovine uspostavljanjem dva entiteta, ovaj teritorijalni raspored ne može služiti kao ustavna legitimacija za etničku dominaciju, nacionalnu homogenizaciju ili pravo na održavanje efekata etničkog čišćenja.“[26] Značaj ove odluke je u tome što bi se njenom punom implementacijom osigurala jednakost svih pripadnika konstitutivnih naroda na cijeloj teritoriji BiH, a što bi doprinijelo i afirmaciji individualnih ljudskih i građanskih prava.

Navedeni ustavno-pravni okvir, koji daje primat kolektivnim interesima, ali i selektivna primjena određenih odredbi koje se tiču zaštite tih interesa, negativno su se odrazili na formiranje i funkcionisanje vlasti na državnom i entitetskom nivou, te su doveli do problema i u funkcionisanju sudskih vlasti.

 

            2.2 Formiranje zakonodavne i izvršne vlasti u BiH

 

U Bosni i Hercegovini su 03.10.2010. godine održani predsjednički i parlamentarni izbori. Izborni rezultati su donijeli značajne promjene u odnosu na prethodne izbore. Naime, ovaj put se pokazalo da je značajan broj građana izašao iz kruga etničkih podjela i dao povjerenje multietničkoj opciji kroz Socijaldemokratsku partiju BiH (SDP BiH) koja je, u cijelosti gledano, postigla najbolje izborne rezultate,[27] a što je rezultiralo velikim teškoćama u formiranju vlasti. Nacionalne stranke koje su do sada bile vodeće u vlasti, nisu se mogle pomiriti sa novim izbornim rezultatima. Ponovo se insistira na konceptu „legitimnih predstavnika konstitutivnih naroda“ po kojem su samo nacionalne stranke isključivi nosioci toga legitimiteta, iako Ustav BiH ne poznaje takvu kategoriju. To je glavni uzrok blokada u formiranju, kako zakonodavne, tako i izvršne vlasti, posebno na nivou FBiH, te državnom nivou. Umjesto da se traži prostor unutar postojećeg ustavnog okvira i da se djeluje u interesu svih građana BiH,  ustavne odredbe koje se tiču etničke zastupljenosti se još rigidnije tumače.

Ovakvo stanje je rezultiralo enormnim kašnjenjem u formiranju vlasti na nivou FBiH, te potpunom blokadom u formiranju Vijeća ministara BiH. Kašnjenje više od godinu dana je suprotno svim demokratskim principima koji nalažu da se vlast formira ubrzo nakon objavljivanja  konačnih izbornih rezultata. To je, prije svega, obaveza onih političkih stranaka kojima su građani ukazali najveće povjerenje.

 

            2.2.1 Formiranje vlasti u FBiH

 

Do zastoja u formiranju vlasti došlo je prije svega u FBiH. Razlog ovome je ponašanje stranaka sa nacionalnim predznakom, prvenstveno HDZ BiH i HDZ 1990 koje nisu iskazale spremnost da prihvate volju građana iskazanu na posljednjim izborima, te da se ponašaju u skladu sa demokratskim principima i principima vladavine prava, odnosno da se ponašaju u skladu sa  ustavnim i zakonskim odredbama.

Naime, shodno relevantnim ustavnim odredbama, Dom naroda Parlamenta FBiH saziva se prvi put najkasnije dvadeset dana nakon izbora kantonalnih zakonodavnih tijela,[28] a koja se sazivaju po prvi put najkasnije deset dana nakon objavljivanja rezultata izbora.[29] Shodno ovome, Dom naroda je trebao biti formiran 02.12.2010. godine što se nije desilo. Pored kašnjenja u formiranju svih kantonalnih zakonodavnih tijela, glavni uzrok krize predstavljale su ucjena dva HDZ-a, koji nisu htjeli popuniti mjesta u Domu naroda i imenovati delegate iz tri kantona u kojima imaju izbornu većinu[30] zbog svog stava da su oni jedini legitimni predstavnici hrvatskog naroda, te da im stoga pripadaju sva hrvatska mjesta u vlasti.[31]  Ovakvo stanje je posebno bilo zabrinjavajuće jer se približavao krajnji rok za donošenje budžeta FBiH.[32] Bez usvajanja budžeta nastupio bi potpuni finansijski ali i socijalni kolaps ovog entiteta, a naročito bi bile ugrožene one kategorije građana čiji opstanak ovisi o socijalnim davanjima iz budžeta.

Dugotrajni pregovori koji su na kraju vođeni pod pokroviteljstvom OHR-a nisu rezultirali pozitivnim ishodom.[33] Stoga su stranke okupljene oko SDP platforme koje imaju većinu u Predstavničkom domu, ali i u Domu naroda, krenule u formiranje federalne vlasti.[34] Naime, ovakav potez nije bio ni u suprotnosti sa Ustavom FBiH,[35] niti sa demokratskim principima prema kojima stranke koje osiguraju natpolovičnu većinu u parlamentu imaju obavezu i prema građanima da formiraju vlast.

Stoga je 17.03.2011. godine održana konstituirajuća sjednica Doma naroda Parlamenta FBiH kojoj je prisustvovala većina delegata što je predstavljalo dovoljan broj za donošenje punovažnih odluka. Na ovoj sjednici je, pored ostalog, donesena Odluka o imenovanju predsjednika i potpredsjednika FBiH kao i premijera i zamjenika premijera i ministara u Vladi FBiH.[36]

Neposredno nakon ove sjednice dotadašnja predsjednica FBiH Borjana Krišto i zamjenik premijera Vjekoslav Bevanda uputili su zahtjev Ustavnom sudu FBiH da se odredi prema ustavnosti konstituirajuće sjednice Doma naroda FBiH i određenih akata donesenih od strane tog doma. Međutim, ne čekajući odluku Ustavnog suda FBiH po navedenim zahtjevima, Centralna izborna komisija BiH (CIK) je na sjednici održanoj 24.03.2011. godine donijela odluku kojom se, pored ostalog, utvrđuje da izbori za Dom naroda Parlamenta FBiH nisu provedeni u svih deset kantona u skladu sa odredbama Izbornog zakona BiH, te da nisu bili ispunjeni uslovi za njegovo konstituiranje.

Nakon ovog poteza CIK-a, uslijedila je oštra reakcija OHR-a koji je donio Nalog kojim se privremeno suspendiraju određene odluke CIK-a donesene na njenoj 21. sjednici, održanoj 24. 03.2011. godine, kao i svi postupci u vezi s prethodno navedenim odlukama. OHR je ovom prilikom konstatovao „da je, do očitovanja Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine po ovom pitanju, imperativ da se očuva stabilnost i funkcioniranje institucija, pruži pravna sigurnost, te da se osigura neometano funkcionisanje organa vlasti Federacije Bosne i Hercegovine za dobrobit svih njenih građana“. OHR je dalje konstatovao da se pomenutim odlukama CIK-a ovaj organ, pored ostalog, dotakao „pitanja koja proizlaze iz Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i koja stoga mogu potpadati pod nadležnost Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine, pa stoga izlaze izvan okvira Izbornog zakona Bosne i Hercegovine“. Nakon ove odluke OHR-a, zahtjevi upućeni Ustavnom sudu FBiH su povučeni, tako da se taj sud nije mogao odrediti prema ovom ustavnom pitanju, te je i odluka OHR-a ostala nepromijenjena.

 

            2.2.2 Uspostava vlasti na državnom nivou

 

Navedeni uzroci problema kod formiranja vlasti u Federaciji BiH reflektovali su se i na državnom nivou. Ponovno je osporen legitimitet izabranog člana Predsjedništva BiH iz reda hrvatskog naroda, Željka Komšića kandidata SDP-a od strane glavnih hrvatskih partija.[37] Zbog kašnjenja u formiranju Doma naroda Parlamenta FBiH, Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH formiran je tek 09.06.2011. godine.

Isti problem se dalje javio i kod imenovanja Predsjedavajućeg Vijeća ministara BiH pri čemu su pored hrvatskih stranaka jaku podršku istoj politici dali i predstavnici SNSD-a,[38] kao stranke sa najboljim izbornim rezultatima iz RS-a.

Naime, Slavo Kukić kandidat SDP BiH za mandatara Vijeća ministara BiH nije dobio potreban broj glasova u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine BiH. Na sjednici održanoj 29.06.2011. godine dobio je podršku obične većine (21 glas) ali ne i potrebnu entitetsku većinu.[39] Ovakvo glasanje je bilo očekivano imajući u vidu Mišljenje komisije za pripremu izbora Vijeća minisitara koja većinom glasova nije podržala kandidaturu Slave Kukića, odnosno nije dala preporuku Predstavničkom domu za njegovo imenovanje.[40] Među razlozima za uskraćivanje podrške ovom kandidatu,  između ostalog su data obrazloženja  „da iza njegove kandidature ne stoji većinska volja hrvatskoga naroda, te iz tih razloga nema legitimitet da predstavlja hrvatski narod kao predsjedavajući Vijeća ministara Bosne i Hercegovine“, te da je došlo do preglasavanja srpskog člana Predsjedništva BiH prilikom imenovanja kandidata. Izraženo je „posebno nezadovoljstvo stavom gosp. Kukića prema kojem bi se „entitetsko glasanje“ trebalo eliminirati iz Predstavničkog doma i uvrstiti u Dom naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine“.

Dalje su nastavljeni razgovori između šest političkih stranaka, čiji predstavnici čine Kolegij oba doma Parlamentarne skupštine BiH, ali bez uspjeha. Ustav i zakon ne poznaju rješenje za ovakvu situaciju i ne predviđaju mogućnost prijevremenih izbora. Imajući to u vidu jedina mogućnost leži u tome da postojeće Vijeće ministara nastavi raditi u tehničkom mandatu do slijedećih izbora za tri godine što će svakako praviti poteškoće u donošenju zakona i neophodnih odluka u Parlamentarnoj skupštini BiH jer se radi o različitom odnosu političkih snaga u ova dva tijela. Takvo stanje će dalje otežati napredak u neophodnim reformskim procesima.

Ovakvo neodgovorno ponašanje izabranih predstavnika građana Bosne i Hercegovine direktno krši, prije svega, njihova osnovna politička prava i to prava građana da učestvuju u vršenju vlasti, a štetno će se odraziti na državu na njenom putu ka EU i NATO zbog neprovođenja ključnih reformskih procesa neophodnih za taj napredak. Ovo je također i istaknuto u Komunikeu Upravnog odbora Vijeća za implementaciju mira od 07.07.2011. godine.[41]

Očito je da je volja građana iskazana kroz posljednje izbore potpuno zanemarena što je naravno protivno svim demokratskim principima. U sasvim negativnom kontekstu su se iskoristile sve mane i nedorečenosti ustavnopravnog okvira, a demokratski principi kojih se treba pridržavati i koristiti kako bi se prevazišle te nedorečenosti su potpuno zanemareni. Ovim se pokazalo da nema spremnosti da se odustane od konstantnog primata pojedinog nacionalnog interesa koji treba da štite samo „legitimni predstavnici“ tog naroda naspram zaštite interesa BiH kao demokratske evropske države i njenih građana.

 

            2.3 Uticaj ustavnopravnog okvira na nezavisnost pravosuđa

 

Karakteristike ustavnopravnog okvira onemogućavaju i funkcionisanje pravosuđa u skladu sa demokratskim principima i vladavinom prava. Vladavina prava, između ostalog, kao osnovni preduslov za uspješno funkcionisanje demokratskog društva, podrazumijeva nezavisnost pravosuđa i zaštitu ljudskih prava.[42] Nijedna država koja nema nezavisno pravosuđe nije u stanju zagarantovati osnovna prava pojedinca i zaštititi ga od proizvoljnosti vlasti.[43]

Relevantni međunarodni standardi nalažu da u domaćem sistemu nezavisnost pravosuđa mora biti zagarantovana na najvišem nivou, dakle u samom ustavu.[44] Kao osnovni aspekt garancije nezavisnosti pravosuđa podrazumijeva se nezavisnost od zakonodavne i izvršne vlasti, u mjeri u kojoj to dozvoljava priroda pravnog sistema i pravna tradicija pojedinih država.[45] Pored načina imenovanja sudija, na nezavisnost pravosuđa direktno utiče i sistem finansiranja pravosudnih institucija. Iako je u većini zemalja finansiranje pravosuđa, kao i drugih državnih institucija,  podložno političkoj odluci, neophodno je zadržati nezavisnost sudstva u što većoj mjeri.[46]

U BiH postoje osnovne pretpostavke za ostvarivanje nezavisnosti pravosuđa, ali nedostaje demokratski ambijent. Iako se nezavisnost pravosuđa ne spominje eksplicitno u Ustavu BiH, cjelokupni ustavni koncept upućuje na to. Tako se 15 najznačajnijih međunarodnih dokumenata o ljudskim pravima navedenih u Aneksu 1 na Ustav BiH neposredno primjenjuje, a opšta pravila međunarodnog prava predstavljaju obavezujući izvor ustavnog prava. Nezavisnost pravosuđa je zagarantovana članom II Ustava, koji se bavi ljudskim pravima i temeljnim slobodama, uključujući, posebno, Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda koja se neposredno primjenjuje i koja ima prioritet u odnosu na domaće zakone. Međutim, u Bosni i Hercegovini još uvijek postoje mnoge prepreke na putu ka jačanju nezavisnosti pravosuđa i uspostavljanju boljeg mehanizma zaštite ljudskih prava. Problemi koji su istaknuti u prethodnom tekstu vezano za funkcionisanje zakonodavne i izvršne vlasti prisutni su i u kontekstu pravosuđa. Naime, pored nedostataka u samom ustavnom okviru, ni pri implementaciji relevantnih odredbi ne ide se u prilog zaštiti ljudskih prava svih građana, već se prednost daje kolektivnim i teritorijalnim interesima. U prilog navedenom govori i Izvještaj Evropske komisije o napretku BiH u 2011. godini, u kojem se konstatuje da u BiH još nije osigurana nezavisnost pravosudnog sistema što i dalje predstavlja razlog za ozbiljnu zabrinutost, a kao jedan od ključnih izazova za pravilno funkcionisanje sveukupnog pravosudnog sistema istaknuta je njegova složenost do koje dolazi usljed postojanja četiri odvojena pravosudna sistema.[47]

 

            2.3.1 Visoko sudsko i tužilačko vijeće BiH

 

Uspostavljanje Visokog sudskog i tužilačkog vijeća BiH (VSTV),[48] koje je, između ostalog, nadležno za izbor sudija i tužilaca i disciplinske postupke protiv njih, u znatnoj mjeri je doprinijelo nezavisnosti pravosuđa u BiH. Time je izbor sudija i tužilaca stavljen u nadležnost nezavisnog tijela regrutovanog iz pravosudnih i državnih institucija, a kriteriji za vršenje sudske funkcije su jednaki za sudije, odnosno tužioce u BiH.[49]

Iako se ističu određeni problemi vezani za strukturu i funkcionisanje VSTV-a,[50] najveći broj primjedbi u tom pogledu su neosnovane i predstavljaju pokušaj određenih političkih krugova da ponište pozitivne rezultate dosadašnje reforme koja je za cilj imala uspostavu nezavisnog i efikasnog pravosuđa. Prije svega, traži se uspostavljanje visokog sudskog i tužilačkog vijeća na nivou entiteta, pri čemu bi se nadležnost VSTV-a BiH ograničila na Sud i Tužilaštvo BiH.[51] Kao glavni argument za ovu inicijativu navodi se stav da je pravosuđe u isključivoj nadležnosti entiteta.[52] Ovo ne samo da predstavlja pogrešnu i restriktivnu interpretaciju Ustava BiH, već i zanemaruje činjenicu da su entiteti dali saglasnost za uspostavljanje VSTV-a na državnom nivou u skladu sa članom III tačka 5 Ustava BiH.[53]

Dalje, pokušaj vraćanja nadležnosti u oblasti pravosuđa na entitetski nivo vidljiv je iz nacrta novog Zakona o sudovima Republike Srpske, kojim se određena zakonom utvrđena ovlaštenja VSTV-a pokušavaju prenijeti na Ministarstvo pravde RS.[54] Time se ozbiljno narušava sistem koji pruža minimum garancija za zaštitu neovisnog i efikasnog pravosuđa, umjesto da se radi na njegovom usavršavanju.

 

            2.3.2 Finansiranje

 

Način finansiranja pravosuđa predstavlja jedan od ključnih elemenata nezavisnosti pravosuđa. Važnost obezbjeđenja odgovarajućih finansijskih resursa pravosudnim institucijama[55] istakla je i Evropska komisija naglašavajući da se bez toga „ne može postići potpuna nezavisnost, efektivnost, nepristrasnost, odgovornost i profesionalizam pravosuđa“, te je stavljen zahtjev nadležnim organima vlasti da u tom pogledu „postignu dogovor o nizu mogućih mjera za definisanje budžetskih nadležnosti u skladu sa ustavnim poretkom u BiH“.[56]

Ustavom određena struktura države i podjela nadležnosti između države i entiteta, otežava stvarno ostvarenje načela nezavisnosti pravosuđa. Naime, pravosuđe se finansira iz četrnaest različitih izvora[57] koji ne pružaju jednak nivo potrebnog finansiranja.[58] Evropska komisija istakla je stoga potrebu usklađivanja budžetskih postupaka i racionalizovanja nadležnosti između četrnaest nadležnih organa vlasti.

Pored ovih objektivnih razloga, finansiranje pravosudnih institucija je uslovljeno i političkom voljom članova zakonodavnih  i izvršnih tijela pojedinih nivoa vlasti. Ovakva situacija direktno utiče na efikasnost sudova i tužilaštava na svim nivoima, što u konačnici ima moguće negativne posljedice na nezavisnost ovih institucija.

Dakle, kako bi se unaprijedila nezavisnost pravosuđa i sa aspekta finansiranja, potrebno je razmotriti mogućnosti koje nudi postojeći ustavnopravni okvir i naći rješenja koja će pružiti konzistentniji sistem finansiranja kompletnog pravosuđa u BiH. U prilog tome ide Nacrt zakona o tužilaštvima u FBiH koji predviđa finansiranje svih tužilaštava u FBiH iz budžeta FBiH.[59] Nažalost, čini se da osnovnu prepreku usvajanju ovog Zakona predstavlja nespremnost kantonalnih vlasti da prenesu nadležnost u ovoj oblasti na federalni nivo.[60]

 

            2.3.3 Ustavno sudstvo

 

Ustavno sudstvo predstavlja ključni mehanizam ostvarivanja principa ustavnosti i zakonitosti kao i zaštite ljudskih prava, koji je odvojen od redovnog pravosudnog sistema. Njegova struktura i funkcionisanje moraju biti u skladu sa najvišim principima vladavine prava. Naime, principi koji su istaknuti u prethodnom tekstu se moraju poštovati i u okviru ustavnog sudstva, tj. potrebno je osigurati potpunu nezavisnost tih institucija od različitih političkih uticaja. Nažalost, problemi koji su identificirani u odnosu na druge organe vlasti prisutni su i u domenu strukture i rada ustavnih sudova u BiH. Konkretno, riječ je o samom ustavnom okviru kao i tumačenju određenih odredbi koje se tiču strukture i imenovanja u ustavnim sudovima.

Način izbora sudija Ustavnog suda BiH i ustavnih sudova entiteta je problematičan sa stanovišta nezavisnosti pravosuđa i osnovnih demokratskih principa. Dok sudije redovnih sudova bira VSTV, sudije ustavnih sudova biraju entitetski parlamenti, na prijedlog predsjednika eniteta. Iako ovo nije nimalo neuobičajeno u drugim zemljama, u bosanskohercegovačkom kontekstu ovakav sistem imenovanja ustavno sudstvo izlaže direktnoj opasnosti od uticaja političara.

 

            2.3.3.1 Ustavni sud BiH

 

Tipičan primjer za navedeno predstavlja način izbora sudija Ustavnog suda BiH. Prvenstveno problematična je činjenica da domaće sudije ovog suda biraju Predstavnički dom Parlamenta FBiH i Narodna skupština RS.[61] Još više zabrinjava praksa da se sudije Ustavnog suda BiH biraju isključivo iz redova tri konstitutivna naroda. Iako se u Ustavu ne spominje etnička, već samo entitetska, pripadnost sudija, ustaljena je praksa da se iz FBiH biraju sudije bošnjačke i hrvatske a iz RS-a sudije srpske nacionalnosti.[62] Štaviše određene odredbe Pravila Ustavnog suda BiH eksplicitno se pozivaju na etničku pripadnost sudija. Na primjer, propisano je da se predsjednik Ustavnog suda bira rotacijom između sudija iz konstitutivnih naroda Bosne i Hercegovine,[63] te da predsjednik i potpredsjednik Ustavnog suda BiH ne mogu pripadati istom konstitutivnom narodu.[64]

Ovakva procedura nije u skladu sa osnovnim demokratskim principima i pravima zagarantovanim bosanskohercegovačkim Ustavom. Naime, prema sadašnjim Pravilima Ustavnog suda, osobe koje se ne deklarišu kao pripadnici jednog od konstitutivnih naroda ne mogu vršiti funkciju predsjednika suda, a upitna je i sama mogućnost da budu imenovani za sudije ovog suda.[65] Također, stavljanje naglaska na etničku pripadnost sudija Ustavnog suda dovodi u pitanje njihovu nezavisnost. Opravdana je zabrinutost da će pojedine sudije pri odlučivanju zastupati interese konstitutivnog naroda kome pripadaju, na uštrb drugih građana.[66]

 

            2.3.3.2  Ustavni sudovi entiteta

 

Pojedini aspekti funkcionisanja entitetskih ustavnih sudova problematični su sa aspekta nezavisnosti pravosuđa i osnovnih demokratskih principa. Pored nedostataka u samoj proceduri, propisanoj ustavima FBiH i RS-a, i u implementaciji određenih odredbi javili su se mnogi problemi.

Ovdje ćemo se ograničiti samo na aktuelni primjer iz FBiH, gdje zbog opstrukcija pri imenovanju sudija Ustavnog suda FBiH, ovaj sud već tri godine radi u nepotpunom sastavu. Ovakva situacija je djelimično prouzrokovana činjenicom da rokovi za pokretanje postupka imenovanja sudija Ustavnog suda FBiH nisu definisani. Ovim se ostavila mogućnost prolongiranja procedure za popunjavanje upražnjenog mjesta u Ustavnom sudu FBiH, što  je rezultiralo blokadom rada suda u punom sastavu.[67] Naravno ovakvi nedostaci u ustavnopravnom okviru ne smiju biti izgovor za odugovlačenje postupka imenovanja.

Pored ovoga, pojavljuju se i svjesne opstrukcije propisanog načina imenovanja sudija od strane pojedinih nosioca javnih funkcija. Pokušaj nekadašnje predsjednice FBiH Borjane Krišto da u dva navrata zaobiđe zakonsku proceduru i predloži kandidata koji nije bio na listi VSTV-a je očit primjer ovakve opstrukcije.[68] Umjesto da predloži jednog od kandidata za koje je VSTV ocijenio da ispunjavaju kriterije propisane zakonom, predsjednica je dala prioritet kandidatu koji nije prošao stručnu evaluaciju ali je politički podoban. Ovakva situacija je djelimično rezultat činjenice da su kriteriji za vršenje funkcije sudija ustavnih sudova široko postavljeni i ostavljaju prostora za manipulaciju, odnosno favoriziranje kandidata po političkoj osnovi, a ne po stepenu stručnosti.[69]

 

            2.3.4 Osporavanje legitimnosti i legalnosti pojedinih pravosudnih institucija na državnom nivou

 

U posljednje vrijeme, sve su češći otvoreni napadi na pravosuđe iz pojedinih političkih krugova. Pod naročitim pritiskom našli su se Sud i Tužilaštvo Bosne i Hercegovine i Visoko sudsko i tužilačko vijeće, čiji se legitimitet i ustavnost osporavaju.[70] Ti napadi baziraju se na tvrdnji da ne postoji ustavni osnov za ove državne institucije, jer je pravosuđe u isključivoj nadležnosti entiteta.[71] Štaviše, Sudu i Tužilaštvu BiH se prigovara da procesuiraju samo osobe srpske nacionalnosti, te da samim tim nisu legitimne.[72]

Dakle, navodni interesi jednog konstitutivnog naroda i jednog entiteta ponovo se koriste u političke svrhe. Kod građana se pokušava stvoriti dojam da nezavisnost i legitimnost pravosudnih institucija i njihovih odluka zavise od nacionalne pripadnosti sudija, tužitelja i optuženih. Tako se na primjer ne priznaju odluke Ustavnog suda BiH kojima se potvrđuje ustavnost Suda i Tužilaštva BiH zato što su protiv njih glasale sudije iz redova jednog konstitutivnog naroda.[73] Ovdje se i u sudsko odlučivanje uvodi pojam „preglasavanja“. Odluka Ustavnog suda nije legitimna ako za nju glasa većina sudija, već samo ako za nju glasaju sudije iz određenog naroda. Dakle, upravo oni faktori koji ugrožavaju nezavisnost i legitimnost pravosuđa predstavljeni su kao njihov osnovni uslov.

Pitanje legitimnosti Suda i Tužilaštva BiH razmatrala je i Narodna skupština RS-a, te je odlučila da će se građani ovog entiteta putem referenduma izjasniti o podršci ovim državnim institucijama.[74]  Od početka je bilo jasno da bi ovakav referendum bio suprotan ne samo Ustavu BiH već i Ustavu RS-a i Zakonu o referendumu RS-a,[75] jer se bavio pitanjem koje nije u nadležnosti Narodne skupštine RS. Štaviše, sama formulacija referendumskog pitanja bila je neprikladna, jer je otvoreno sugerisano da su Sud i Tužilaštvo BiH neustavne institucije.[76] Skoro dva mjeseca kasnije, Narodna skupština RS-a je donijela odluku kojom se poništava odluka o raspisivanju referenduma.[77] Činjenica da su obje odluke donesene na inicijativu Predsjednika RS-a,[78] ukazuje na zaključak da nije postojala iskrena namjera da se održi referendum, već da je pravo građana da se na ovaj način izjasne o važnim pitanjima zloupotrebljeno u političke svrhe. Odluka o otkazivanju referenduma uslijedila je nakon susreta Milorada Dodika i Catherine Ashton, Visoke predstavnice Evropske Unije za vanjsku politiku. Neposredno nakon ovog susreta, otpočeo je i „strukturirani dijalog“ o pravosuđu u BiH, pod pokroviteljstvom EU.[79]

Ovakvi napadi na pravosudne institucije na državnom nivou negativno se odražavaju na rad tih institucija, naročito imajući u vidu činjenicu da proces pravosudne reforme nije okončan. Naime, iako su Sud i Tužilaštvo BiH pokrili izvjesnu prazninu u pravosudnom sistemu, oni ne predstavljaju adekvatan odgovor na potrebu za postojanjem vrhovne sudske instance koja bi ujednačavala pravnu praksu i time osiguravala ravnopravan položaj svih građana na cijeloj teritoriji države. Ovo je jedno od pitanja koje će biti razmotreno u procesu struktuiranog dijaloga, i za očekivati je da će EU insistirati na primjeni međunarodnih demokratskih standarda u pravosuđu.

 

 

3. Zaključci i preporuke

 

 

Ustavnopravni okvir koji daje prioritet zaštiti kolektivnih interesa putem entitetske pripadnosti, negativno utiče na zaštitu interesa i prava svih građana u BiH. Ovim je onemogućeno i funkcionisanje institucija BiH u skladu sa demokratskim principima i standardima ljudskih prava, koji su obavezujući za BiH.

S druge strane, Ustav BiH, i pored pomenutih ograničenja, pruža mogućnost za jačanje vladavine prava i zaštite interesa svih građana i njihovih individualnih prava. Međutim, te mogućnosti nisu dovoljno iskorištene. To važi i za ostale anekse Dejtonskog sporazuma koji pružaju mogućnosti za zadovoljavanje različitih interesa građana i naroda, ali se zbog postojeće konstelacije političkih odnosa ni izdaleka ne koriste. Naime, umjesto da se traži prostor unutar postojećeg ustavnog okvira i da se djeluje u interesu svih građana BiH,  ustavne odredbe koje se tiču etničke zastupljenosti se još rigidnije tumače.

Nedostaci u ustavnopravnom okviru kao i način njegovog tumačenja imaju negativan uticaj na sve aspekte funkcionisanja organa vlasti. Konkretno, ovaj problem se manifestovao kod formiranja vlasti na državnom i entitetskom nivou, a direktno je uticao i na funkcionisanje i nezavisnost pravosuđa.

Ove nedostatke treba uzeti u obzir prilikom budućih razgovora o ustavnim promjenama, te nastojati zagovarati ključnu poziciju građana i zaštitu njihovih individualnih ljudskih prava, ne zanemarujući pri tome i mehanizme zaštite kolektivnih prava, ali u skladu sa demokratskim principima koji će odražavati multietnički karakter Bosne i Hercegovine.

---

[1]  Opšti okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini, potpisan 14.12.1995. godine u Parizu, koji sadrži 11 aneksa od kojih Aneks 4 čini Ustav BiH, dostupan na internet stranici Visokog predstavnika za BiH http://www.ohr.int/dpa/default.asp?content_id=380 (pristupljeno 07.12.2011. godine).

[2] Član III/5 Ustava BiH.

[3] U skladu sa članom V Aneksa 2 Dejtonskog sporazuma, strane su se složile sa obavezujućom arbitražom u spornom dijelu međuentitetske linije razgraničenja na području Brčkog. Tribunal je 05.03.1999. godine donio Konačnu odluku kojom je osnovan Brčko Distrikt  pod isključivim suverenitetom Bosne i Hercegovine. Na osnovu ove odluke Supervizor za Brčko Distrikt je donio i Statut Distrikta koji je stupio na snagu 09.03.2000. godine („Službeni glasnik BD BiH“, broj:1/00). Više o ovome vidjeti na http://www.ohr.int/ohr-offices/brcko/ (pristupljeno 11.11.2011. godine). Kako bi se okončala ovlaštenja Arbitražnog tribunala, u Ustavom BiH predviđenoj amandmanskoj proceduri donesen je Amandman 1 na Ustav BiH („Službeni glasnik BiH“ broj: 25/09).

[4] Mišljenje Venecijanske komisije o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlaštenjima Visokog predstavnika, broj CDL-AD (2005) 004, paragraf 4 i 5, Venecija, 11.03.2005. godine, dostupno na http://www.venice.coe.int/docs/2005/CDL-AD(2005)004-bos.asp (pristupljeno 01.10.2011.godine).

[5]  Član XII/2 i član III/3.b) Ustava BiH.

[6] Evropska komisija, Izvještaj o napretku Bosne i Hercegovine u 2011. godini, Brisel, 13.10.2011. godine, br. SEC(2011)1206, dostupno na http://www.dei.gov.ba/dokumenti/?id=8562 (pristupljeno 10.11.2011. godine).

[7]AP broj: 27996/06 i 34836/06 od 22.12.2009. godine, dostupno na  http://www.mhrr.gov.ba/ured_zastupnika/novosti/?id=1008 (pristupljeno 10.10.2011. godine). Više o presudi u Edin Hodžić i Nenad Stojanović, Novi-stari ustavni inženjering?, ANALITIKA Centar za društvena istraživanja, Sarajevo, 2011. godine, dostupno na http://analitika.ba/files/Novi-stari%20ustavni%20inzenjering%20u%20BIH%2028april2011%20WEB%20FINAL.pdf (pristupljeno 15.09.2011. godine).

[8] Kao na primjer Belgija i Švajcarska.

[9] UN BiH i UN OHCHR, Kompilacija preporuka UN tijela za ljudska prava, Bosna i Hercegovina,  str. 5-8;  Mišljenje Venecijanske komisije o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlaštenjima visokog predstavnika, op.cit. fusnota 4.

[10] Parlamentarna skupština BiH je osnovala Privremenu zajedničku komisiju oba doma za provođenje presude Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Sejdić i Finci protiv BiH (Zaključak o uspostavljanju ove komisije objavljen je u „Službenom glasniku BiH“  broj: 81/11 od 11.10.2011. godine). Zadatak komisije je da prije svega  pripremi prijedloge amandmana na Ustav BiH i dostavi u pralamentarnu procedruru do 30.11.2011. godine, te da do 31.12.2011. godine pripremi i Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Izbornog zakona BiH. Međutim, postizanje i minimalnog kompromisa je još neizvjesno. A ako i dođe do kompromisa, čini se da će to biti samo u pogledu minimalnih izmjena koje bi mogle eventualno samo formalno ali ne i suštinski zadovoljiti zahtjeve iz presude.

[11] Vidjeti i Mišljenje Venecijanske komisije o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlaštenjima Visokog predstavnika, op.cit.

[12] Ovaj mehanizam je ugrađen u procesu odlučivanja i u entitetskim i kantonalnim predstavničkim tijelima, te u Gradskom vijeću Grada Mostara.

[13] Član IV/3.e) i f) Ustava BiH.

[14] Steiner, Ademović, Ustav Bosne i Hercegovine Komentar, Fondacija Konrad Adenauer, Sarajevo, 2010. godine, str.579.

[15] Član  IV/1., IV/2. i IV/3.d) Ustava BiH.

[16] Na problem entitetskog glasanja ukazala je i studija, Proces odlučivanja u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine, Konrad Adenauer Stifung, Predstavništvo u Bosni i Hercegovini Sarajevo, maj 2009. godine), str. 88 – 90 i str. 93. Naime, od 260 odbijenih prijedloga i nacrta zakona u periodu od 1997 – 2007, 156 nije usvojeno jer nije dobilo potrebnu podrđšku  poslanika ili delegata iz nekog od entiteta. S druge strane u posmatranom periodu institut zaštite vitalnog nacionalnog interesa je korišten svega četri puta.

[17] Djelimična odluka Ustavnog suda BiH broj: U-5/98,  „Službeni glasnik BiH” broj: 23/00, dostupno na www.ccbh.ba/bos/odluke/index.php?src=2.

[18] U nekim dijelovima to je uradio i Visoki predstavnik, mada  to nije proveo na konsekventan i simetričan način u oba entiteta. Vidjeti Kasim Trnka, Ustavno pravo – drugo izmjenjeno i dopunjeno izdanje, Sarajevo, Fakultet za javnu upravu Sarajevo, 2006. godine, str. 300-305, 314-320 i 326-327.

[19]  Kasim Trnka et al., Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, Ustav Republike Srpske, Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, Komentar, Centar za promociju civilnog društva, 2004, str.134-138.

[20] Proces odlučivanja u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine, op.cit., str. 94.

[21] Amandman XXXVII na Ustav FBiH, „Službene novine FBiH“ broj:16/02 i Amandman LXXVII na Ustav RS, „Službeni glasnik RS“ broj: 21/02.

[22] Član 52. Poslovnika Ustavnog suda RS-a, „Službeni glasnik RS“ broj: 29/05.

[23] Amandman LXXXII na Ustav RS-a, „Službeni glasnik RS“ broj: 21/02.

[24] Proces odlučivanja u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine, op.cit. str. 94.

[25] Kasim Trnka et.al., op.cit., str.153-161.

[26] Odluka Ustavnog suda BiH broj U-5/98, op.cit.,  paragraf 59 i 61.

[27] Centralna izborna komisija BiH, www.izbori.ba.

[28] Član IV/A.2.10 Ustava FBiH.

[29] Član V/2.5. Ustava FBiH.

[30] Posavski kanton, Zapadnohercegovački kanton i Kanton 10.

[31] Radio Sarajevo, 23.12.2010. godine, „Dva HDZ-a jedini legitimni predstavnici hrvatskog naroda”, Nakon završetka sjednica Središnjeg odbora HDZ-a 1990 u Vitezu, „održan je sastanak predsjedništava HDZ-a 1990 i HDZ-a BiH na kojem je praktično potvrđen raniji sporazum između ove dvije stranke, te su dogovoreni načini njegove primjene na svim nivoima vlasti.  Prema riječima Dragana Čovića, od danas nema bilo kakvih imenovanja na bilo kojem nivou bez saglasnosti predsjedništava obje stranke. Ove stranke su i dalje pri stavu da nema formiranja vlasti bez njih, jer su samo oni, prema njihovom mišljenju, legitimni predstavnici hrvatskog naroda.” Dostupno na: http://www.radiosarajevo.ba/novost/39958dva-hdz-a-jedini-legitimni-predstavnici-hrvatskog-naroda (pristupljeno 17.10.2011. godine).

[32] Zakon o budžetima u Federaciji Bosne i Hercegovine (“Službene novine FBiH”, broj: 19/06, 76/08, 05/09, 32/09, 09/10, 51/10, 36/10 i 45/10) predviđa da je budžet za narednu fiskalnu godinu potrebno usvojiti do 31. decembra tekuće godine, te da je u slučaju neusvajanja budžeta prije početka fiskalne godine, Parlament dužan donijeti Odluku o privremenom finansiranju, dok budžet za tekuću fiskalnu godinu mora biti usvojen najkasnije do 31. marta.

[33] Dnevnik.ba 16.03.2011. godine „Čović: Stanje u BiH će se destabilizirati, Tihić i Hadžić: Dva HDZ-a tražili sve hrvatske pozicije“, http://static1.dnevnik.ba/novosti/bih/od-16-sati-nova-runda-pregovora-izme%C4%91u-tihi%C4%87-i-lagumd%C5%BEije-te-%C4%8Dovi%C4%87-i-ljubi%C4%87 (pristupljeno 01.10.2011. godine).

[34] „SDP i SDA formiraju vlast: Svi građani BiH postali su taoci neodgovorne i neustavne politike dva HDZ-a”,  SDP BiH i SDA saopštile su danas da će, nakon što su oba HDZ-a odbila ponudu o principima raspodjele hrvatskih pozicija u izvršnoj i zakonodavnoj vlasti, krenuti da formiraju vlast u Federaciji BiH sa drugim strankama potpisnicama platforme. Ove stranke u odvojenim saopštenjima ocjenjuju da je to neophodno da bi se „spriječile štetne posljedice zbog neusvajanja budžeta i prekinula višemjesečna blokada dva HDZ-a“. 06.03.2011. goidne, internet portal 24sata.info,   http://www.24sata.info/mobile/vijesti/politika/57819-SDP-SDA-formiraju-vlast-Svi-gradjani-BiH-postali-taoci-neodgovorne-neustavne-politike-dva-HDZ-.html (pristupljeno 20.09.2011. godine).

[35] Član IV/A 6.19 Ustava FBiH  prema kojem: „Ostale odluke donose se prostom većinom u svakom domu ukoliko nije drugačije utvrđeno ovim ustavom ili poslovnikom tog doma“.

[36] Odluke o imenovanjima objavljene su u „Službenim novinama FBiH“ broj: 12/11.

[37] „Osuđujemo i odbacujemo grubo gaženje izborne volje hrvatskog naroda u Bosni i Hercegovini iskazane na posljednjim općim izborima iz listopada 2010. godine, na kojima je po drugi put zaredom većinskim bošnjačkim glasovima onemogućen izbor legitimnog hrvatskog člana u Predsjedništvo Bosne i Hercegovine.“, Rezolucija Hrvatskog narodnog sabora, 19.04.2011. godine u Mostaru, dostupno na HDZ 1990, http://www.hdz1990.org/vijesti/rezolucija-hrvatskog-narodnog-sabora/ (pristupljeno 01.10.2011. godine).

[38] Dnevnik.ba: “Majkić: Mjesto predsjedajućeg VM pripada legitimnim predstavnicima Hrvata”, 23.05.2011, – „Majkićeva je podsjetila na usuglašeni stav SNSD-a, SDS-a, HDZ-a 1990 i HDZ-a BiH da funkcija predsjedavajućeg Vijeća ministara treba pripasti nekome iz reda hrvatskog naroda.“ „Pozicija predsjedavajućeg Vijeća ministara pripada predstavnicima hrvatskog naroda i to onima koji imaju legitimitet hrvatskog naroda“, rekla je Majkićeva i dodala da i izbor ministara i zamjenika ministara treba biti dogovor političkih aktera.“ http://www.dnevnik.ba (pristupljeno 01.10.2011. godine).

[39] Član IV/3.d) Ustava BiH.

[40] Komisija za pripremu izbora Vijeća ministara BiH Povjerenstvo za pripremu izbora, Mišljenje o kandidaturi Slave Kukića za obavljanje funkcije predsjedavajućeg Vijeća ministara Bosne i Hercegovine, od 24.06.2011. godine, dostupno na http://www.parlament.ba (pristupljeno 01.10.2011. godine).

[41] Pored ostalog, u Komunikeu Vijeća za implementaciju mira od 07.07.2011. godine ističe se: „Upravni odbor PIC-a je ozbiljno zabrinut zbog činjenice da su politički lideri u BiH pokazali veoma malu zabrinutost zbog ovih posljedica, te ih poziva da stave na prvo mjesto interese zemlje i njenih građana te da pokrenu ozbiljan dijalog, u duhu kompromisa te u skladu sa uslovima definiranim u Opštem okvirnom sporazumu za mir, kako bi osigurali formiranje državne vlade zasnovane na širokoj koaliciji, bez daljnjih odgađanja. Politički lideri treba da rade tako da budu inspiracija mladoj generaciji, a ne razočarenje.“ Dostupno na www.ohr.int (pristupljeno 01.10.2011. godine).

[42] Mišljenje br. 1 (2001) Savjetodavnog vijeća evropskih sudija (CCJE) upućeno Komitetu ministara Vijeća Evrope o temeljnim odrednicama koje se tiču nezavisnosti sudstva i nesmijenjivosti sudaca, 23.11.2001. godine.

[43] Član 6 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda nalaže da svaki građanim ima pravo na „pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim sudom“. Prema Venecijanskoj komisiji, „[n]ezavisost sudstva ima kako objektivnu komponentu, kao nezaobilazna karakteristika same institucije sudstva, tako i subjektivnu komponentu, kao pravo pojedinca da njegova/njena prava i slobode odredi nezavisni sudija. Bez nezavisnih sudija ne može postojati ispravno i zakonito ostvarivanje prava i sloboda.“ Venecijanska komisija, Izvještaj o nezavisnosti pravosuđa, Prvi dio: Nezavisnost sudija, usvojen na 82. plenarnoj sjednici u Veneciji 12-13.03.2010. godine, br. CDL-AD(2010)004.

[44] Preporuka R (94) 12 Komiteta ministara Savjeta Evrope državama članicama o nezavisnosti, efikasnosti i ulozi sudija (princip I.2.a), 13.10.1994.g. Vidjeti također Osnovna načela o nezavisnosti pravosuđa (UN 1985).

[45] Venecijanska komisija, Imenovanje sudija, usvojeno na Potkomisiji za pravosuđe u Veneciji 14.03.2007. godine, br. CDL-JD(2007)001rev, paragrafi 4-5. Poželjno je da se u svakoj zemlji osnuje nezavisno tijelo, koje će biti zaduženo za imenovanje i razrješenje sudija. Prema Mišljenju br. 1 (2001) CCJE, „svaka odluka koja se odnosi na imenovanje sudije ili njegovog/njenog kretanja u karijeri, trebalo bi da počiva na objektivnim kriterijumima i da ih primjenjuje ili neki nezavisni organ ili da postoje garancije koje će osigurati da se imenovanje ne vrši po bilo kakvim kriterijumima drugačijim od ovih objektivnih“.

[46] Stoga, Venecijanska komisija nalaže da „odluke o dodjeljivanju sredstava sudovima treba donositi uz najstrože moguće poštovanje načela sudske nezavisnosti i pravosuđu treba dati mogućnost da parlamentu izrazi svoje mišljenje o predloženom budžetu, ako je moguće preko sudskog savjeta.“ Venecijanska komisija, Izvještaj o nezavisnosti pravosuđa, Prvi dio: Nezavisnost sudija, usvojen na 82. plenarnoj sjednici u Veneciji 12-13.3.2010.godine, br. CDL-AD(2010)004, paragraf 55.

[47] Evropska komisija, Izvještaj o napretku Bosne i Hercegovine u 2011. godini, op.cit. fusnota 6.

[48] VSTV je osnovano 2004 godine. Vidjeti Zakon o VSTV-u, „Službeni glasnik BiH“ broj: 25/04, 93/05, 15/08 i 48/07, dostupno na http://www.hjpc.ba/ (pristupljeno 16.10.2011. godine).

[49] Ibid.

[50] Na primjer, postavlja se pitanje da li je ispravno da tužilačko i sudsko vijeće budu spojeni, te da tužioci i advokati biraju sudije koje će presuđivati u predmetima u kojima oni postupaju.

[51] Vidjeti Zaključke sa četvrte vandredne sjednice Narodne skupštine Republike Srpske, br. 01/610/10, 13.4.2011.godine., zaljučak br. 20.

[52] Id. zaključak br. 9. Vidjeti također govor Predsjednika Republike Srpske, Milorada Dodika na četvrtoj vanrednoj sjednici Narodne skupštine Republike Srpske, 13.4.2011.godine, dostupan na http://www.predsjednikrs.net/index.php?option=com_content&view=article&id=8128%3A—-4—-&Itemid=190&lang=rs (pristupljeno 01.10.2011.godine)

[53] Sporazum o prenošenju određenih odgovornosti entiteta kroz utemeljenje Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine, „Službene novine FBiH“ broj: 16/04.

[54] Na primjer, članovi koji se tiču sudske administracije. Vidjeti nacrt Zakona o sudovima Republike Srpske iz juna 2011.godine, članovi 54 i 56. Vidjeti također mišljenje VSTV-a o nacrtu ovog zakona, dostupno na http://www.hjpc.ba/ (pristupljeno 06.10.2001.godine).

[55] U Izvještaju Evropske komisije o napretku BiH u 2011. godini navodi se da su finansijski resursi izdvojeni za sudove i tužilaštva u 2010. godini iznosili su približno 0.79% BDP-a.  Op.cit. fusnota 6.

[56]  Evropska komisija, Preporuke sa drugog sastanka u okviru strukturiranog dijaloga između EU i BiH o pravosuđu održanog 10. i 11.11.2011. godine u Sarajevu, dostupno na http://www.pravosudje.ba/ (pristupljeno 27.12.2011. godine).

[57] Na nivou entiteta, Distrikta Brčko BiH i deset kantona u FBiH.

[58] Finansiranje pravosuđa trenutno zavisi od ekonomske moći pojedinog kantona ili entiteta.

[59] Nacrt ovog zakona je razmatran na Prvoj tematskoj konferenciji institucija sektora pravde u BiH na temu Zakona o tužilaštvima u Federaciji Bosne i Hercegovine, održane 28.10.2011.godine, u organizaciji USAID-a i Federalnog ministarstva pravde.

[60] Inicijativu za donošenje jedinstvenog Zakona o tužilaštvima na nivou FBiH i pokretanje postupka njegovog usvajanja do 17.02.2012. godine, prema akcionom planu kojeg je najavio federalni ministar pravde, podržala je i pozdravila i Evropska komisija u okviru preporuka da drugog sastanka u okviru strukturiranog dijaloga između EU i BiH o pravosuđu. Op.cit fusnota 56.

[61] Četiri sudije iz FBiH i dvoje sudija iz RS-a. Vidjeti član VI/1.a) Ustava BiH.

[62] Lejla Balić, „Ustavni običaj u BiH – osvrt na izbor sudija Ustavnog suda BiH”, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, LII – 2009., str. 13-24.

[63] Član 87 Pravila Ustavnog suda BiH („Službeni glasnik BiH”, broj: 60/05).

[64] Član 90.3 Pravila Ustavnog suda BiH. Vidjeti također, član 42.2. u kojem stoji „[S]jednica Ustavnog suda u plenarnom sazivu kojoj ne prisustvuje niti jedan sudija iz reda konstitutivnog naroda se odlaže, s tim da će se, u slučaju ponavljanja iste situacije bez opravdanih razloga, naredna sjednica održati.”

[65] Christian Steiner i Nedim Ademović, Komentar na Ustav Bosne i Hercegovine, Sarajevo, Fondacija Konrad Adenauer e.V., 2010. godine, str. 626-627.

[66] Upravo ovakav stav potenciraju određeni političari. Vidjeti dalje tekst pod 1.3.4.

[67] Vidjeti član 28 Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine („Službene novine FBiH, broj: 6/95 i 37/03).

[68]Mišljenje VSTV-a od 05.02.2011.godine, dostupno na http://www.hjpc.ba/pr/preleases/1/?cid=4983,2,1 (pristupljeno 18.10.2011.godine).

[69] Član C 2.5(1). Ustava FBiH glasi: «[s]udije sudova Federacije bit će ugledni pravnici najviših moralnih osobina”.

[70] Ovo je konstatovano i u Izvještaju Evropske komisije o napretku BiH u 2011. godini, gdje se navodi da su “intenzivirani politički pritisci i verbalni napadi na pravosuđe”, naročito od strane političkih predstavnika iz Republike Srpske koji su “osporavali legitimitet i ulogu Visokog sudskog i tužilačkog vijeća BiH, Suda BiH i Tužilaštva BiH”. Op.cit. fusnota 6.

[71] Zaključci Narodne skupštine Republike Srpske, br. 01/610/11, 13.04.2011.godine.

[72] Govor Predsjednika Republike Srpske, Milorada Dodika, na četvrtoj vanrednoj sjednici Narodne skupštine Republike Srpske, 13.04.2011.godine., dostupan na http://www.predsjednikrs.net/index.php?option=com_content&view=article&id=8128%3A—-4—-&Itemid=190&lang=rs (pristupljeno 01.10.2011.godine).

[73] „Odluku Ustаvnog sudа BiH od 28.09.2001. godine o ustаvnosti Zаkonа o Sudu BiH,  izglаsаlа su trojicа strаnih sudijа i dvojicа sudijа iz redа bošnjаčkog nаrodа, а neustаvnim su gа smаtrаli svih četvoro sudijа iz redа srpskog i hrvаtskog nаrodа. Rаdi se o  profesorimа prаvnih fаkultetа – dr Snežаni Sаvić, dr Vitomiru Popoviću, dr Zvonku Miljku, te o Mirku Zovku, sаdаšnjem predsjedniku Ustаvnog sudа Republike Srpske. Odlukа je donesenа suprotno utemeljenim stаvovimа sudijа iz redа dvа od tri konstitutivnа nаrodа, sаmo sа dvа glаsа sudijа iz redа Bošnjаkа i još tri glаsа strаnih sudijа. Može li se tаkvа odlukа smаtrаti legitimnom s obzirom nа prаvno utemeljenu аrgumentаciju sudijа iz redа Srbа i Hrvаtа?“ Govor Predsjednika Republike Srpske, Milorada Dodika na četvrtoj vanrednoj sjednici Narodne skupštine Republike Srpske, 13.04.2011. godine dostupan na  http://www.predsjednikrs.net/index.php?option=com_content&view=article&id=8128%3A—-4—-&Itemid=190&lang=rs (pristupljeno 01.10.2011.godine).

[74] Narodna skupština Republike Srpske, Odluka o raspisivanju republičkog referenduma, br. 01-611/11, „Službeni glasnik RS“ broj: 45/11.

[75] Član III/3.(b) Ustava BiH, član 70.5. i 77. Ustava RS, član 2. Zakona o referendumu, „Službeni glasnik RS“ broj: 41/10.

[76] Pitanje o kojem su građani trebali odlučiti glasi: „Da li podržavate nametnute zakone od strane Visokog predstavnika međunarodne zajednice u BiH, posebno o Sudu i Tužilaštvu BiH i njihovu neustavnu verifikaciju u Parlamentarnoj skupštini BiH?“

[77] Odluka Narodne skupštine RS, br. 01-868/11, „Službeni glasnik RS“ broj: 61/11.

[78] Slobodna Evropa, „Skupština RS podržala referendum o Sudu i Tužilaštvu BiH“, 14.04.2011.godine, dostupno na www.slobodnaevropa.org/content/republika_srpska_ce_odrzati_referendum/3556606.html (pristupljeno 26.11.2011. godine); Slobodna Evropa, “Uz garancije iz EU preispitaćemo odluku o referendumu”, 12.05.2011 godine, dostupno na http://www.slobodnaevropa.org/content/dodik_rs_referendum/24099602.html?s=1 (pristupljeno 26.11.2011.godine).

[79] Vidjeti Southeast European Times, „Dodik otkazao referendum nakon razgovora sa Ashtonovom“, 16.05.2011. godine, dostupno na www.setimes.com/cocoon/setimes/xhtml/bs/features/setimes/features/2011/05/16/feature-01 (pristupljeno 26.11.2011.godine).