Sloboda kretanja (08)

4.16. Sloboda kretanja

 

Član 12 PGP:

1. Svako lice koje se legalno nalazi na teritoriji neke države ima pravo da se slobodno kreće u njoj i da slobodno izabere svoje mjesto stanovanja.

2. Svako lice ima pravo da napusti bilo koju zemlju, uključujući i svoju.

3. Naprijed navedena prava mogu biti ograničena samo ako su ova ograničenja zakonom predviđena, ako su onda potrebna radi zaštite nacionalne bezbjednosti, javnog reda, javnog zdravlja ili morala ili prava i slobode drugih lica, i ako su u skladu sa ostalim pravima koja priznaje ovaj pakt.

4. Niko ne može biti proizvoljno lišen prava da uđe u svoju zemlju.

(Sl. list SFRJ, br. 7/71)

Član 2 Protokola br. 4 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda:

1. Svako ko se zakonito nalazi na teritoriji jedne države ima, na toj teritoriji, pravo na slobodu kretanja i slobodu izbora boravišta.

2. Svako je slobodan da napusti bilo koju zemlju, uključujući i vlastitu.

3. Nikakva ograničenja ne mogu se postaviti u odnosu na ostvarivanje ovih prava osim onih koja su u skladu sa zakonom i koja su nužna u demokratskom društvu u interesu nacionalne sigurnosti ili javne sigurnosti, radi očuvanja javnog poretka, za sprječavanje kriminala, za zaštitu morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih.

4. Prava iz stava 1. mogu se također, u posebnim oblastima ograničiti u skladu sa zakonom i opravdati javnim interesom u demokratskom društvu.

Član 3

1. Niko ne može biti protjeran, bilo pojedinačnom ili kolektivnom mjerom, s teritorije države čiji je državljanin.

2. Niko ne može biti lišen prava da uđe na teritoriju države čiji je državljanin.

Član 4

Zabranjeno je kolektivno protjerivanje stranaca.

Član 1 Protokola br. 7 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda:

1. Stranac koji zakonito boravi na teritoriji jedne države ne može se iz nje protjerati, osim na osnovu odluke donijete u skladu sa zakonom, i ima pravo:

(a)    da podnese razloge protiv svog protjerivanja;

(b)   da se njegov predmet preispita; i

(c)    da u te svrhe bude zastupan pred nadležnim organom ili licem ili licima koje taj organ odredi.

2. Stranac se može protjerati i prije nego što iskoristi svoje pravo na osnovu stava 1. a, b i c ovog člana, ako je protjerivanje nužno u interesu javnog poretka ili se zasniva na razlozima nacionalne sigurnosti.

(Sl. glasnik BiH, br. 6/99)

 

4.16.1. Azil

 

Pod azilom se podrazumijeva zaštita koju jedna država pruža nekom strancu (stranom državljaninu ili apatridu), a predstavlja  odbijanje da se to lice izruči državi koja zahtijeva njegovu ekstradiciju[1].

Konvencija o statusu izbjeglica iz 1951. godine i Protokol o statusu izbjeglica iz 1967. godine čine sastavni dio Ustava BiH. Također, Bosna i Hercegovina je potpisnica međunarodnih dokumenata (član 2, stav 7) koji su navedeni u Dodatku I Ustava BiH, a to su: Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, Konvencija Ujedinjenih nacija protiv mučenja i drugih surovih, nečovječnih ili ponižavajućih postupanja i kažnjavanja, Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Evropska konvencija za sprečavanje mučenja, nečovječnih ili ponižavajućih postupanja ili kažnjavanja, Konvencija o pravima djeteta Ujedinjenih nacija.

4.16.1.1. Ustavni okvir. – Prema Ustavu BiH: Sve osobe unutar područja Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i temeljne slobode (…) koje uključuju: (…) f) pravo na slobodu kretanja i prebivališta (član 2, stav 3). Ovaj član se indirektno odnosi i na pitanje azila. Međutim, Ustav određuje da nadležnost nad politikom, vezano za  pitanje useljavanja, izbjeglica i azila, imaju ustanove Bosne i Hercegovine[2]. Pitanje nadležnosti pojedinih institucija BiH definirano je pobliže Zakonom o ministarstvima i drugim organima uprave Bosne i Hercegovine[3], prema kojem pitanja azila i međunarodne zaštite u BiH spadaju u podijeljene nadležnosti Ministarstva sigurnosti BiH, Ministarstva za ljudska prava i izbjeglice BiH i Ministarstva civilnih poslova BiH.

4.16.1.2. Zakonski okvir. – Zakon o kretanju i boravku stranaca i azilu[4] regulira pitanja azila u okviru poglavlja VII – od postupka podnošenja zahtjeva za azil, odobrenja azila i prestanka istog, nadležnosti organa vlasti za primjenu Zakona i druga pitanja vezana za azil. Zakon određuje opća pitanja azila, dok detaljniju razradu prepušta Ministarstvu sigurnosti BiH da kroz podzakonske akte regulira sva pitanja koja proizilaze iz postojećih zakonskih odredbi, a tiču se azila.

Član 72 Zakona o kretanju i boravku stranaca i azilu definira tačno kojim licima se odobrava azil u BiH. U ovom članu se zakonodavac oslanja na Konvenciju o statusu izbjeglica iz 1951. godine i Protokol o statusu izbjeglica iz 1967. godine na osnovu kojih stranac[5] ima status izbjeglice. Prema tome, azil se odobrava strancu koji ima takav status izbjeglice, a zbog opravdanog straha od proganjanja zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti nekoj društvenoj grupi, ili zbog svojih političkih mišljenja, nađe se izvan zemlje čiji je državljanin i istovremeno ne može, ili zbog straha, neće da traži zaštitu te zemlje (član 72, tačka a). Također, strancu koji nema državljanstvo, a nalazi se izvan zemlje u kojoj je imao uobičajeno mjesto boravka u koju se ne može, ili zbog straha se, ne želi u nju vratiti uslijed gore spomenutih razloga, odobrava se azil (član 72, tačka b).

Zakon o kretanju i boravku stranaca i azilu obezbjeđuje da se strancu koji ne ispunjava uslove iz pomenute Konvencije i Protokola može izdati dozvola za privremeni boravak iz humanitarnih razloga ukoliko je u pitanju žrtva organiziranog kriminala, odnosno trgovine ljudima, maloljetno lice, ako je napušteno ili žrtva organiziranog kriminala, licima bez državljanstva (član 35), te ukoliko bi život, ili sloboda, tog stranca bio ugrožen zbog njegove rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili zbog političkog mišljenja, bez obzira da li su zvanično dobili azil (član 60). Također, Zakon poštuje princip „zabrane vraćanja“ (član 60), kao i neprimjenjivanja sankcija zbog ilegalnog ulaska, ili prisustva, u zemlji, ukoliko stranac dolazi direktno sa teritorija gdje mu je bio ugrožen život ili sloboda (član 75), što je u skladu sa međunarodnim standardima.

Prema Zakonu o kretanju i boravku stranaca i azilu, država koristi koncept sigurne treće zemlje određujući da azil može biti odbijen strancu koji je već dobio azil, ili status izbjeglice, u nekoj drugoj zemlji, te je u mogućnosti da se u tu zemlju vrati i koristi zaštitu obezbijeđenu svojim statusom tamo (član 73, stav 2). Međutim, u isto vrijeme postavlja se imperativ da bi država u tom slučaju trebala da detaljno ispita uslove i stepen sigurnosti po to lice u slučaju vraćanja u drugu zemlju u kojoj mu je prethodno dodijeljen azil, jer postoji mogućnost da će lice biti tamo podvrgnuto progonu.

Veoma je bitno istaći nastojanje zakonodavca da uskladi zakonske odredbe sa Konvencijom o statusu izbjeglica iz 1951. godine i na taj način obezbijedi primjenu međunarodnih standarda iz oblasti azila u BiH. Također, zakonodavac nastoji da obezbijedi maksimum poštivanja prava izbjeglica propisujući da će odredbe ovog Zakona, te drugih relevantnih domaćih zakona, ili međunarodnih dokumenata koji su na snazi u BiH, imati prednost pred odredbama Konvencije, ukoliko su povoljnije za stranca s priznatim statusom izbjeglice (član 81, stav 2). Međutim, ovdje treba biti oprezan, jer postoji pitanje šta se tumači kao „povoljnija odredba“ u ovom slučaju.

Nadležni organi. – Zakon, kao nadležno tijelo za pitanja azila (razmatranje zahtijeva i donošenje odluke u formi rješenja), navodi da su Ministarstvo sigurnosti BiH i organizacijska jedinica Ministarstva nadležni za azil, kao potpuno osposobljeni u oblasti azila i izbjegličkog prava (član 76, stav 1). U skladu sa članom 2 Zakona o kretanju i boravku stranaca i azilu, Ministarstvo određuje broj organizacijskih jedinica i njihovo uređenje u svrhu provođenja i primjene odredbi Zakona. Organizacijska jedinica Ministarstva, koja je nadležna za pitanja azila, jeste Sektor za azil[6].

Postupak. – Što se tiče samog postupka azila, Zakon postavlja okvir za reguliranje postupka i nadležnosti za donošenje rješenja o azilu, dok su Pravilnikom o azilu u BiH[7] detaljnije regulirana sva pitanja koja se tiču postupka azila, prava i obaveza tražitelja azila i izbjeglica, te druga relevantna pitanja iz ove oblasti.

Zahtjev za azil u BiH stranac podnosi lično nadležnom terenskom centru Službe za poslove sa strancima, Sektoru za azil ili Ministarstvu unutrašnjih poslova entiteta/Policije Brčko distrikta. Po prijemu zahtjeva, ovlašteno službeno lice u Sektoru za azil vrši registraciju tražitelja azila. Nakon obavljenog intervjua i pregleda činjenica i okolonosti, Sektor za azil donosi odluku u formi rješenja po zahtjevu za azil. Nažalost, mogućnost žalbe na rješenje o dodjeljivanju/nedodjeljivanju azila ne postoji. Štaviše, Zakon o kretanju i boravku stranaca i azilu izričito naglašava da žalba protiv rješenja nije dozvoljena (član 78, stav 1). Istovremeno, postoji mogućnost pokretanja tužbe kojom se odgađa izvršenje rješenja (član 78, stav 2). Tužba se pokreće upravnim sporom na Sudu BiH u roku od dva mjeseca od dana dostavljanja odluke po zahtjevu za azil[8].

Zakon o kretanju i boravku stranaca i azilu predviđa da će se zahtjev za azil odbiti osobi za koju se osnovano vjeruje da je počinila zločin protiv čovječnosti, ratni zločin u skladu sa međunarodnim dokumentima, te ukoliko je počinila težak nepolitički zločin izvan zemlje izbjeglištva prije ulaska u istu (član 73, stav 1).

Prava lica koja traže azil, izbjeglica i lica kojima je dodijeljena subsidijarna zaštita. – Prije svega, Zakon o kretanju i boravku stranaca i azilu, članom 6, osigurava jednak tretman stranaca i zabranjuje diskriminaciju po bilo kojem osnovu. Istovremeno, članom 81 regulirana su prava izbjeglice kako je i propisano Konvencijom o statusu izbjeglica iz 1951. godine. Zakon propisuje da će strancu kojem je priznat status izbjeglice biti omogućen rad, obrazovanje, zdravstvena i socijalna zaštita pod istim uvjetima kao i državljanima BiH (član 81, stav 3). Međutim, prava tražitelja azila i izbjeglica su detaljnije regulirana podzakonskim aktom, tačnije Pravilnikom o azilu. Glava IV Pravilnika definira prava tražitelja azila. Tražitelju azila je obezbijeđeno pravo na boravak u BiH tokom postupka azila, kao i pravo da mu se po potrebi obezbijedi osnovna zdravstvena zaštita, smještaj u azilantskom centru, ishrana koja zadovoljava međunarodne nutritivne standarde, osnovno obrazovanje, besplatna pravna pomoć po pitanjima vezanim za postupak, socijalna zaštita, odjeća, obuća i sredstva za higijenu (član 32). Pravilnikom je određeno da prava izbjeglica budu detaljnije regulirana podzakonskim aktom Ministarstva za ljudska prava i izbjeglice u BiH. Trenutno od podzakonskih akata koji reguliraju određena prava izbjeglica na snazi je Pravilnik o načinu ostvarivanja zdravstvenog osiguranja i zdravstvene zaštite osoba kojima je priznat izbjeglički status, ili drugi vid međunarodne pravne zaštite, u BiH[9], te Pravilnik o ličnom stanju i upisu činjenica rođenja, vjenčanja i smrti izbjeglica i osoba pod međunarodnom zaštitom u BiH u matične knjige[10].

Pravo na spajanje porodice. – Zakon o kretanju i boravku stranaca i azilu u okviru definiranja prava izbjeglica propisuje da se status izbjeglice dodjeljuje, također, i bračnom drugu i maloljetnoj djeci, kao i drugim članovima uže porodice, ukoliko žive u istom domaćnistvu (član 81, stav 3). Pravo na jedinstvo porodice i princip najboljeg interesa djeteta su regulirani Pravilnikom o azilu, te Pravilnikom o ličnom stanju i upisu činjenica rođenja, vjenčanja i smrti izbjeglica i osoba pod međunarodnom zaštitom u BiH u matične knjige (u daljem tekstu: Pravilnikom o ličnom stanju). Pravilnik o azilu nalaže da se Ministarstvo sigurnosti BiH, kao i svi drugi nadležni organi u BiH, trebaju, u svojim aktivnostima koja se tiču djeteta, voditi principom najboljeg interesa djeteta i osigurati zaštitu prava djeteta. Također, dužni su da osiguraju poštivanje principa jedinstva porodice kada su u pitanju tražitelji azila, izbjeglice, ili lica pod subsidijarnom zaštitom, na teritoriju BiH (član 6). Član 6 Pravilnika o azilu, također, propisuje pravo izbjeglica na spajanje s porodicom pri čemu se posebna pažnja posvećuje najboljim interesima djeteta, a navode se članovi uže porodice izbjeglice koji imaju pravo na spajanje s porodicom (bračni drug, maloljetna djeca, kao i drugi izdržavani članovi porodice iz istog domaćnistva). Pravilnikom o ličnom stanju, na sličan način kao i Pravilnikom o azilu, određuje se obaveza poštivanja najboljeg interesa djeteta i očuvanja jedinstva porodice u pogledu upisa činjenica rođenja, vjenčanja i smrti.

Ograničenje kretanja. – Zakon o kretanju i boravku stranaca i azilu ne propisuje striktno uvjete pod kojima strancima, koji borave u BiH, može biti ograničeno kretanje, već samo navodi da se to može odrediti ovim ili drugim posebnim zakonom (član 5). Dakle, Zakon obezbjeđuje uživanje slobode kretanja unutar zemlje i slobodan izbor mjesta boravka, ukoliko drugačije nije određeno.

Visoki komesarijat Ujedinjenih nacija za izbjeglice (UNHCR) i nevladine organizacije. – Zakon propisuje saradnju sa Visokim komesarijatom Ujedinjenih nacija za izbjeglice navodeći da se podnosiocima zahtjeva za azil omogućava komunikacija sa UNHCR-om, ili drugim organizacijama za pitanja izbjeglica, u toku postupka (član 86, stav 1). Isti član Zakona o kretanju i boravku stranaca i azilu propisuje da će predstavnik UNHCR-a biti obavještavan o toku postupka azila, te odlukama nadležnih organa, kao i da može iznositi sopstvena zapažanja. Također, u svrhu osiguravanja realizacije prava tražitelja azila i izbjeglica, potpisan je Protokol o pružanju besplatne pravne pomoći[11] između Ministarstva sigurnosti BiH i Udruženja „Vaša prava Bosne i Hercegovine“ kojim se regulira pružanje besplatne pravne pomoći tražiteljima azila, izbjeglicama i osobama koje imaju pravo na privremeni boravak iz humanitarnih razloga.

---

[1] Krivokapić, Boris. „Leksikon međunarodnog prava“ (Beograd: Radnička štampa: Institut za uporedno pravo, 1998), str. 33

[2] Član 3, stav 1, Ustav BiH.

[3] Sl. glasnik BiH br. 5/03, 42/03, 26/04, 42/04 i 45/06.

[4] Sl. glasnik BiH br. 29/03, 04/04 i 53/07.

[5] Stranac je svako lice koje nema državljanstvo BiH, ili lice bez državljanstva (član 4, tačka (a) Zakona).

[6] “Sektor za azil vrši upravne i druge stručne poslove koji se odnose na izvršenje i sprovođenje politike i postupka azila u Bosni i Hercegovini, koordinira radom nadležnih organizacionih jedinica, vrši poslove koji se odnose na izradu prednacrta i nacrta zakona i podzakonskih akata iz ove oblasti, obezbjeđuje prihvat, smještaj i podršku tražioca azila, prati stanje u vezi sa postizanjem evropskih standarda o ovoj oblasti, vrši analizu i izvještavanje, kao i druge poslove koji po svojoj prirodi spadaju u nadležnost ovog sektora.”

(http://www.msb.gov.ba/home/index.php?option=com_content&task=view&id=20&Itemid=36) (Pristupljeno 05.06.2008. god.)

[7] Sl. glasnik BiH br. 26/04.

[8] Član 19 Zakona o upravim sporovima BiH (Sl. glasnik BiH br. 19/02).

[9] Sl. glasnik BiH br. 24/07.

[10] Sl. glasnik BiH br. 51/07.

[11] Zaključen 05.12.2005. godine u Sarajevu.