Ustavno sudovanje u BiH – problemi i perspektive (11)

Ustavno sudovanje u BiH – problemi i perspektive

 

1. UVOD

 

U sistemu kakav je bosanskohercegovački („bh“), sa izraženom asimetričnom raspodjelom nadležnosti između pojedinih nivoa vlasti i unutar sastavnih jedinica države, bez jasno zaokruženog pravosudnog sistema i sa naglašenim dezintegrativnim politikama pojedinih političkih subjekata, ustavno sudovanje jeste ili bi moglo biti kohezioni element, koji bi mogao sve postojeće oprečne i partikularističke elemente držati na okupu i objediniti ih u jedan funkcionalan sistem. Iako su apeli i prijedlozi u navedenom smjeru upućivani sa različitih strana, isti su se uglavnom odnosili na rješenja koja zahtijevaju značajne sistemske izmjene i postizanje političkog konsenzusa, kakav je u datim prilikama gotovo nezamisliv. Ovdje se prije svega misli na pozive dijela bh javnosti, naročito profesionalne, na uspostavu vrhovnog/apelacionog suda Bosne i Hercegovine („BiH“), koji bi bio ona vrhovna pravosudna instanca koja bi obezbijedila ujednačenost prakse redovnih sudova, a time i jednakost građana pred zakonom. Ne sporeći potencijalni značaj takvih predlaganih promjena u budućem razvoju i napretku BiH, isti je realno moguće očekivati tek s promjenom političke klime koja u BiH vlada još od izbijanja sukoba i proglašenja nezavisnosti, s manje ili više izraženim razlikama u njenom javnom i praktičnom artikulisanju. U međuvremenu, smatramo da ustavno sudovanje predstavlja već postojeći mehanizam kojim je moguće doseći željene ciljeve u pogledu „zaokruživanja“ bh pravosudnog i državnog sistema uopšte, te njihovog efikasnog funkcionisanja u skladu sa načelima vladavine prava, a da se pri tome ne mora oslanjati i čekati na eventualne promjene političkih diskursa vladajućih partija i dogovora o najsloženijim pitanjima, kakvo je i promjena Ustava BiH.

Međutim, prilikom prihvatanja i primjene ovakvog rješenja, neophodno je odgovoriti na određena postojeća pitanja i prepreke za njegovo efikasno funkcionisanje. Izbjegavajući upuštanje u tumačenje određenih subjektivnih stavova i htijenja, kao najznačajnija javljaju se pitanja: 1. način izbora sudija i propisane nadležnosti Ustavnog suda BiH, 2. (ne)postojanje dovoljnog autoriteta Ustavnog suda BiH u smislu provođenja njegovih odluka od strane nadležnih institucija i vlasti, 3. konkurencija ovlasti Ustavnog suda BiH i Visokog predstavnika i 4. uloga Evropskog suda za ljudska prava u sistemu ustavnog sudovanja BiH.

 

2. NAČIN IZBORA SUDIJA I PROPISANE NADLEŽNOSTI USTAVNOG SUDA BIH

Ustavni sud BiH samostalan je državni organ koji obavlja funkciju ustavnog sudstva u okviru Ustavom utvrđenih prava i dužnosti i konstituiran je kao sud koji stoji izvan sistema redovnog sudstva i obavljanja redovne sudske funkcije. Općenito, ustavom se određuje niz idejnih načela koja imaju za svrhu da garantuju i oblik i razvitak uspostavljenog društvenog i političkog sistema. On predstavlja i akt institucionalizovanja tog sistema. Nadležnosti ustavnih sudova obuhvataju uglavnom sljedeće grupe poslova: kontrola ustavnosti zakona, kontrola ustavnosti, odnosno zakonitosti podzakonskih akata, zaštita ustavom garantovanih prava građana, rješavanje o sukobu nadležnosti između uprave i sudova ili u složenim državama između zemalja i saveza, te suđenje najvišim funkcionerima države za povredu ustava i zakona, rješavanje o izbornim sporovima itd. Postoje dva tipa rješenja koja su sa manjim varijacijama prihvaćena u svim postojećim sistemima. Osnovno pitanje procedure, pokretanje postupka, moguće je, u jednom sistemu, samo u slučaju postojanja konkretnog spora i povodom njega, a pravo pokretanja pripada samo zainteresovanom licu. U drugom sistemu, međutim, moguće je pokretanje postupka protiv jednog akta i bez pojedinačnog spora (opšta kontrola) i bez zahtjeva zainteresovanog lica – ex offo. U pogledu pravnog dejstva odluka pojavljuje se ukidanje osporenih akata erga omnes (češći slučaj) ili samo otklanjanje primjene na konkretni slučaj. Nadležnosti Ustavnog suda BiH su apstraktna i konkretna kontrola ustavnosti, rješavanje sporova između entiteta, BiH i entiteta, između institucija BiH, te apelaciona nadležnost.

 

2.1. Ustavno sudstvo kao pretpostavljeni nosilac zaštite ustavnosti

 

Utvrđivanje nesaglasnosti ustava s jedne strane i opštih pravnih akata s druge strane jeste osnovna funkcija ustavnog sudstva. Ovo otklanjanje nesaglasnosti nije samo sebi svrha već služi učvršćivanju i daljem razvitku demokratskih principa, a napose vladavine prava. Ustavni sud predstavlja organ koji obezbjeđuje da se društveno-politička zajednica u uređivanju društvenih odnosa kreće u granicama ustavnih ovlaštenja odnosno da doprinese ostvarivanju i unapređenju navedenih ustavnih principa. Ove ovlasti legitimiraju rad i odluke ustavnog suda, ali istovremeno postavljaju i granice njegovog djelovanja.

Ustavni sud BiH, za razliku od redovnih sudova, zbog svojih nadležnosti da odlučuje o ustavnosti pravnih akata, pojavljuje se na određen način, paralelno sa zakonodavcem, kao subjekat stvaranja prava. Zapravo njegova najvažnija funkcija, u kod nas važećem sistemu trodiobe vlasti, jeste da osigura vršenje zakonodavne vlasti u skladu i u granicama Ustava.

Ovaj svoj zadatak Ustavni sud sprovodi putem apstraktne ocjene ustavnosti akata. Ustavni sud funkciju osiguravanja usaglašenosti pravnog sistema sa Ustavom BiH ostvaruje prvenstveno putem apstraktne ocjene ustavnosti odredbi entitetskih ustava i zakona kao i rješavanje sporova različitih administrativno – teritorijalnih nivoa vlasti i institucija unutar države. S obzirom na odredbu ustava da nadležnosti Ustavnog suda uključuju, ali se ne ograničavaju na navedene situacije[1], Pravila[2] i praksa Ustavnog suda BiH[3] pokazuju da u tumačenju i primjeni ove odredbe Ustavni sud BiH preispituje i ustavnost državnih zakona, odnosno opštih pravnih akata.

Mogućnost podnošenja zahtjeva za ocjenu ustavnosti je ograničena – mogu ga podnijeti član predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara BiH, predsjedavajući i zamjenici predsjedavajućeg oba doma Parlamentarne skupštine BiH i kvalifikovani broj poslanika/delegata zakonodavnih tijela države, entiteta i Distrikta Brčko BiH. Dosadašnja praksa Ustavnog suda BiH pokazuje da je broj ovih predmeta u ukupnom broju predmeta u radu Suda zanemariv, jer zahtjevi za apstraktnu ocjenu ustavnosti čine ispod 1% ukupnog broja predmeta u kojima Sud postupa, što u prosjeku predstavlja manje od 20 takvih predmeta godišnje.[4]

Postupajući po zahtjevu za ocjenu ustavnosti relevantnog akta odluka Ustavnog suda može biti dvojaka, da je akt u saglasnosti ili da akt nije u saglasnosti sa Ustavom u cijelosti ili djelomično.

U slučajevima donošenja odluke o saglasnosti Sud u obrazloženju daje tumačenje osporenog akta u skladu sa Ustavom. Međutim, ukoliko postoji nekoliko mogućih tumačenja ustavnosti akta, od kojih određena mogu voditi ka utvrđenju neustavnosti, dok druga ukazuju na to da je akt u saglasnosti sa osnovnim aktom tj. Ustavom, poželjno je dati prednost drugom tumačenju čime se smanjuje broj akata koji su proglašeni neustavnim. Ovakva praksa prisutna je u njemačkom modelu ustavnog sudovanja mada pojedini autori[5] ukazuju na oprez prilikom njene primjene, jer Ustavni sud ne bi smio preširokim tumačenjem mijenjati autentičnu volju zakonodavca. Mogućnost da Sud svojim tumačenjem samostalno utvrđuje volju zakonodavca bila bi smanjena kada bi sam zakonodavac davao autentično tumačenje, što sada nije slučaj u BiH.

U slučajevima kada se donese odluka o neusaglašenosti pojedinog akta sa Ustavom Sud može u cijelosti ili djelimično ukinuti opšti akt ili pojedine njegove odredbe.[6] Njemačka pravna dogmatika polazi od pretpostavke da je neustavan akt u principu nevažeći od dana donošenja akta (ex tunc). Većina drugih zemalja slijedi drugačiji model, nastao u austrijskom sistemu ustavnog sudovanja, po kome neustavan akt prestaje važiti od trenutka donošenja odluke suda (ex nunc). Pravila Ustavnog suda BiH usvajaju oba navedena modela, te propisuju da Sud odlukom kojom usvaja zahtjev odlučuje o njenom pravnom djelovanju – ex tunc ili ex nunc. Razlika u dejstvu odluke ex nunc ili ex tunc ima i suštinski praktičan aspekt, jer retroaktivno dejstvo odluke ima za posljedicu da svi odnosi i akti nastali na temelju akta koji je neustavan nemaju pravnog osnova, pa se time ne bi mogli ni primjenjivati.

Shodno Pravilima Ustavnog suda BiH, ukinuti akt prestaje važiti narednog dana od dana objavljivanja odluke Suda u službenom glasilu. Međutim, navedenim odredbama Pravila Ustavnog suda određeno je da Sud u svojim odlukama svakako određuje i njihovo dejstvo, pa nije sasvim jasan smisao odredbe da akt prestaje važiti narednog dana od objavljivanja odluke. Imajući u vidu dosadašnju praksu Ustavnog suda BiH, u odlukama nije jasno naznačeno da li konkretna odluka ima pravno dejstvo ex nunc ili ex tunc, mada se iz dispozitiva odluka može zaključiti da se uglavnom radi o pravnom dejstvu ex nunc. Sud, izuzetno, može ostaviti i rok za usaglašavanje akata sa Ustavom koji ne može biti duži od šest mjeseci. U slučaju neotklanjanja nesaglasnosti u predviđenom roku Sud će donijeti odluku o prestanku važenja nesaglasnih odredbi odnosno akata.[7]

Ustavnom sudu BiH dato je u nadležnost i odlučivanje o bilo kojem sporu koji se po Ustavu BiH javlja između entitetâ, između BiH i jednog ili oba entiteta, ili između institucija BiH, što uključuje i odlučivanje o ustavnosti odluke jednog entiteta o uspostavi posebnih paralelnih odnosa sa susjednim državama koji pojedini autori smatraju političkom ovlasti Suda.[8] Na ovaj način Ustavni sud BiH se konstituira kao najviši arbitar u rješavanju, u osnovi političkih konflikata između BiH i entiteta.

Smatramo da Ustavni sud svakako ne treba biti samo arbitar u sukobima o ustavnosti, već i aktivni nosilac njenog ostvarivanja, te da i sam učestvuje u otklanjanju uzroka i pojava protivustavnosti akata. U tom smislu bilo bi poželjno uvesti i mogućnost pokretanja postupka od strane samog Suda (tzv. postupak ex officio), ali i mogućnost davanja inicijative svim subjektima (tzv. actio popularis), koje su bile poznate u sistemu ustavnog sudovanja u bivšoj Jugoslaviji, a koje su npr. i danas predviđene u Republici Srpskoj[9] i Republici Hrvatskoj.[10] Na ovaj način Ustavni sud bi se mogao kretati i izvan postavljenog zahtjeva, npr. u slučajevima preispitivanja osporene odredbe ukoliko smatra da su i druge odredbe akta u pitanju također neustavne, odnosno u slučajevima pokretanja inicijative pružila bi se mogućnost svim zainteresovanim subjektima da i sami doprinesu praktičnom ostvarenju načela ustavnosti.

Također, ovim bi se riješio i problem tzv. identičnih slučajeva, npr. slučajevi kada neustavnost jednog akta treba djelovati opštenormativno na sve istovrsne akte. To znači da bi isti bili ukinuti ili poništeni i kada nisu konkretno izrijekom navedeni, čime bi se onemogućila situacija koegzistencije „ukinute neustavnosti“ i „neukinute neustavnosti“. Postupajući na takav način Ustavni sud BiH bi mogao predstavljati onaj državni organ koji osigurava jedinstvo i funkcionalnost sistema.

Bitno je napomenuti da sistem ustavnog sudovanja u BiH poznaje pored Ustavnog suda BiH i ustavne sudove entiteta. Ustavni sudovi entiteta samostalni su u odnosu na Ustavni sud BiH i nosioci su zaštite entitetskih ustava i zakona, a posredno i Ustava BiH s obzirom na ustavnu obavezu usklađenosti entitetskih ustava sa državnim ustavom.[11] Pri tome treba napomenuti da Ustavni sud BiH nije „vrhovni“ ustavni sud, mada je implicitno uspostavljena supremacija Ustavnog suda BiH imajući u vidu mogućnost ispitivanja usaglašenosti odredbi entitetskih ustava sa Ustavom BiH i praksu „preispitivanja“ odluka entitetskih ustavnih sudova.[12] Kako ne postoji jasno razgraničenje funkcija državnog i entitetskih ustavnih sudova,  Ustav BiH ne rješava ni pitanje tzv. paralelne neustavnosti/nezakonitosti koja je poznata u složenim državama, a koja postoji ako je odgovarajući akt istovremeno protivan Ustavu BiH i ustavu entiteta. Naime u slučajevima pozitivnog sukoba nadležnosti postavlja se pitanje koji bi ustavni sud imao prioritet odlučivanja odnosno ocjene ustavnosti, te da li postoji „pravo žalbe“ na odluke entitetskih ustavnih sudova. Određeni autori smatraju da ovakva „žalba“ nije moguća, tumačeći da Pravila Ustavnog suda BiH imaju u vidu iscrpljivanje pravnih lijekova pred redovnim sudovima, dok protiv odluka ustavnih sudova entiteta nije moguće podnositi pravni lijek.[13] S druge strane, Ustavni sud BiH je zauzeo stanovište da ima pravo preispitivati odluke entitetskih ustavnih sudova u onim predmetima kada oni primjenjuju entitetske ustave na način koji nije u skladu sa Ustavom BiH.[14]

S obzirom na postojeće dileme, bilo bi poželjno da se Pravilima Ustavnog suda BiH izričito regulišu prethodne situacije, kako bi se osiguralo ostvarenje načela pravne sigurnosti shvaćene kao predvidljivosti formi prava.

 

2.2. Apelaciona nadležnost Ustavnog suda

 

U ustavno-pravne sisteme „novih“ država nastalih nakon političkih revolucija, koje su se u istočno-evropskim zemljama desile krajem XX vijeka, uveden je model u kojem dominira najviši nivo zaštite ljudskih prava i osnovnih sloboda, te široke mogućnosti njihovog ostvarivanja. Pojava ovih novih modela ustavnog sudovanja odredila je i trendove koji danas dominiraju i u svjetskim razmjerama – širenje mehanizama za zaštitu individualnih prava, pa samim time i zaštita ustavno-pravnog poretka počinje sve više bivati realizovana kroz individualizaciju formi ustavne kontrole. U zakonodavstvo većine istočno-evropskih zemalja, pa tako i u BiH, uveden je tzv. koncentrisani „austrijski model“,[15] koji se odlikuje mehanizmima široke ustavne kontrole, sa uspostavljanjem posebnih organa – sudova i pravom na individualnu ustavnu apelaciju.

Činjenica je da su u Bosni i Hercegovini ljudska prava i osnovne slobode, njihovo ostvarivanje i zaštita, osnovni principi na kojima je izgrađen cjelokupni ustavni sistem. Odredba Ustava o primatu Evropske konvencije o ljudskim pravima nad svim drugim zakonima BiH,[16] kao i lista međunarodnih dokumenata o zaštiti ljudskih prava, pobrojanih u Aneksu 1 kao sastavnim dijelovima Ustava, govori u prilog navedenom, a u konačnici se neposredno odražava i na pretpostavljenu funkciju ustavnog sudstva.[17] Izričita je ustavna odredba koja određuje da ljudska prava i slobode ne mogu biti dovedena u pitanje višim aktima, pa ni derogirani uobičajenom procedurom izmjene ustavnih pravila.[18]

Apelaciona nadležnost Ustavnog suda BiH predstavlja svojevrsnu novinu u našem sistemu ustavnog sudovanja, a podrazumijeva uvođenje individualne ustavne žalbe,[19] odnosno mogućnosti preispitivanja pravnih akata ukoliko su povrijeđena ustavom zagarantovana prava i slobode apelanta.

Danas, predmeti pokrenuti po individualnim apelacijama građana predstavljaju većinu, od čak oko 99%, predmeta u radu Suda. Tako su npr., od primljenih 5076 predmeta u 2011. godini, apelacije predstavljale više od 5000 predmeta. U ukupnom broju primljenih apelacija, povrede prava utvrđene su u njih samo 4-5%.

Apelacija predstavlja svojevrstan vanredan pravni lijek supsidijarnog karaktera, jer je dopuštena samo ako zaštita putem redovnih pravnih lijekova ostane bez uspjeha,[20] te ako su ispunjeni formalni uslovi predviđeni Pravilima Ustavnog suda BiH.[21] Između ostalog, to podrazumijeva aktivnu i pasivnu legitimaciju stranaka u postupku. U pogledu aktivne legitimacije, Ustavni sud BiH je od uspostavljanja do danas mijenjao svoje stavove krećući se ka sve ekstenzivnijem krugu subjekata ovlaštenih na podnošenje apelacije. Do nedavno smatralo se da, od nacionalnih ustavnih sudova, njemački Savezni ustavni sud pruža najšire mogućnosti u pogledu prava na podnošenje ustavne žalbe, gdje su istu, pored fizičkih lica, za kršenje određenih ustavnih prava imali i općine i savezi općina.[22] Međutim, Ustavni sud BiH, iako je u početku slijedio praksu Evropskog suda i kao aktivno legitimisana priznavao fizička i privatna pravna lica,[23] svojom kasnijom kao i aktuelnom praksom ovo pravo proširio je do granice apsurda i pravo na podnošenje apelacije priznao javnim pravnim osobama, javnim institucijama, državnim organima, administrativno-teritorijalnim jedinicama, pa čak i samoj državi! Tako se npr. kao aktivno legitimisani apelanti koji od Suda traže zaštitu svojih ljudskih prava pojavljuju Fond PIO RS,[24] Vlada Federacije BiH[25] ili sama država BiH.[26]

Uspostavljanje mehanizama ostvarivanja ljudskih prava počiva na ideji zaštite osoba na teritoriji određene države od arbitrarnog i nezakonitog postupanja države, odnosno njenih organa (u teoriji poznato kao „sloboda od“), te ostavljanja prostora za slobodno djelovanje („sloboda za“), čime se konstituišu negativne i pozitivne obaveze države prema pojedincima, a prema privatno-pravnim licima u ograničenom broju slučajeva. S obzirom da je obaveza države zaštita ljudskih prava pojedinaca, navedeno podrazumijeva da je uglavnom država onaj subjekt koji se u krajnjoj liniji pred institucijama za zaštitu ljudskih prava javlja kao pasivno legitimisani, odnosno tuženi. Vjerovatno je ovo razlog zbog kojeg drugi sistemi, nacionalni ili međunarodni, ne predviđaju mogućnost pozivanja javno-pravnih subjekata na kršenje „njihovih“ ljudskih prava.

Ne ograničavajući pravo podnošenja apelacije Ustavni sud BiH je otvorio prostor nastanku vrlo egzotičnih situacija, poput razmatranja navoda o kršenju ljudskih prava izvršnih organa vlasti počinjenih od strane pravosudnih organa koji su pravilno primijenili zakon, ali čijim tekstom izvršna vlast nije zadovoljna mada ga je ona sama predložila zakonodavnom organu.[27] Također, postavlja se pitanje i kako bi se izvršila odluka Suda u situaciji kada bi organ javne vlasti uspio dokazati kršenje ljudskog prava. Nije jasno ko bi bio nadležan za izvršenje takve odluke i ko bi kome isplatio eventualno određenu odštetu.

Zbog navedenog, smatramo da Ustavni sud BiH takvom praksom ne vrši „korekturu arbitrarnih odluka“[28] niti pravilno tumači normu Ustava. Naprotiv, na ovakav način Sud neopravdano otvara vrata bespotrebnom prilivu predmeta, što onemogućava efikasnije postupanje u vršenju njegove apelacione funkcije.

Pri odlučivanju o apelaciji, Ustavni sud BiH prvo donosi odluku o dopustivosti, a potom odluku o meritumu.  Odlukom o meritumu, apelacija može biti usvojena ili odbijena u cijelosti ili djelomično. Apelacija se usvaja kada se utvrdi povreda Ustava BiH, odnosno kada se utvrdi povreda Ustava i zakona BiH ili inkompatibilnost u pogledu postojanja ili domašaja nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku Ustavnog suda.[29]

Prilikom preispitivanja valjanosti presuda redovnih sudova, Ustavni sud BiH je konzistentno u svojoj dosadašnjoj praksi navodio da njegov zadatak nije da preispituje zaključke redovnih sudova u pogledu činjeničnog stanja i primjene materijalnog prava, nego da „ispita da li je eventualno došlo do povrede ili zanemarivanja ustavnih prava…, te da li je primjena zakona bila, eventualno, proizvoljna ili diskriminacijska“.[30] No, bez obzira na ove ograde koje Ustavni sud BiH barem nominalno postavlja, faktička situacija je drugačija.[31] Naime, da bi zaista utvrdio da li se u konkretnom slučaju radi o povredama određenih prava pojedinaca, Ustavni sud BiH naprosto mora ući i u ocjenu činjeničnog stanja i/ili primjene pozitivnog prava, te na tom osnovu donijeti zaključak o eventualnom postojanju povreda, čime on u tim slučajevima de facto preuzima ulogu vrhovnog/apelacionog suda.

Ova konstatacija ne predstavlja kritiku (kakvu pojedini autori upućuju na rad Suda), nego, naprotiv, takvo postupanje kojim se u krajnjoj liniji ujednačava praksa redovnih sudova cijenimo pozitivnim u postojećoj situaciji i smatramo da bi Ustavni sud BiH čak otvorenije i aktivnije trebao preuzeti ovu ulogu, bar do uspostavljanja vrhovnog/apelacionog suda na nivou države.

Ustavni sud BiH utvrđujući povredu prava apelanta može ustanoviti neispravno postupanje organa, pa čak dati uputu za buduće ispravno postupanje državnih organa,[32] odnosno ukazati na neustavnost određenog opšteg akta ili njegove odredbe.[33]

U ovim slučajevima, postavlja se pitanje obaveznosti ovakvih odluka za buduće postupanje nadležnih organa i njihovog uticaja na rješavanje drugih istovrsnih slučajeva i kada zainteresovane osobe nisu pokrenule postupak pred Ustavnim sudom BiH. Iako je jasno da u BiH sudska praksa nema obavezujući karakter, a imajući u vidu razuđen pravosudni sistem, mišljenja smo da ove odluke Ustavnog suda BiH imaju obilježja i apstraktnog tumačenja, te da kao takve predstavljaju izvor prava.

Stoga bi se, u cilju osiguranja pravne sigurnosti, jednakosti građana pred zakonom i stabilnosti sistema, redovni sudovi u svom radu trebali rukovoditi u njima iznesenim pravnim stavovima i tumačenjima.

 

2.3. (Ne)aktivna uloga redovnih sudova u prosljeđivanju zahtjeva Ustavnom sudu BiH

 

Motiv uspostavljanja ustavnog sudovanja uopšte ogleda se u obezbjeđenju usklađenog pravnog sistema, a time i otklanjanja svake dileme koji zakon je u skladu sa ustavom, odnosno koji zakon treba primijeniti. Ova funkcija ustavnog suda svoj naročit značaj dobiva u kontekstu BiH, u situaciji u kojoj ne postoji jedinstvo pravosudnog sistema, pa tako ni vrhovni/apelacioni sud na nivou države koji bi se primarno bavio usaglašavanjem sudske prakse i ujednačavanjem tumačenja pravnih akata u konkretnim slučajevima.

Redovni sudovi u svom radu primjenjuju pozitivne propise. U slučaju da im se prilikom rješavanja konkretnog predmeta postavi pitanje ustavnosti akta kojeg trebaju primijeniti, onda to pitanje mogu proslijediti nadležnom ustavnom sudu. Dakle, sud, i to kao institucija, može se pojaviti kao ovlašteni podnosilac zahtjeva za ispitivanje ustavnosti. Zahtjev se odnosi samo na akt relevantan za odlučivanje u konkretnom sudskom sporu. Do donošenja predmetne odluke ustavnog suda, redovni sud će zastati sa postupkom.

Kako i Ustav BiH i entitetski ustavi predviđaju mogućnost prosljeđivanja pitanja ustavnosti akata od strane redovnih sudova,[34] u praksi se javlja dilema koji ustavni sud je nadležan da postupi po ovakvom zahtjevu. Iako Ustav BiH određuje nadležnost Ustavnog suda BiH da postupa po pitanjima koja su mu proslijeđena od strane bilo kojeg suda u BiH u pogledu toga da li je zakon o čijem važenju njegova odluka ovisi kompatibilan sa Ustavom BiH, Evropskom konvencijom o ljudskim pravima ili sa zakonima Bosne i Hercegovine ili u pogledu postojanja ili domašaja opšteg pravila međunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku suda,[35] Ustavni sud BiH je, radi osiguranja ustavnog principa vladavine prava koji uključuje princip pravne sigurnosti, u praksi zauzeo stanovište da redovni sudovi trebaju zahtjev za ocjenu ustavnosti određenog entitetskog akta uputiti entitetskom ustavnom sudu.[36]

Imajući na raspolaganju navedene mogućnosti pokretanja postupka ocjene ustavnosti, redovni sudovi mogli bi neposredno uticati na zaštitu i ostvarenje načela ustavnosti, naročito ako imamo u vidu broj propisa, te potrebu za brzim i efikasnim rješavanjem predmeta. Međutim, dosadašnja praksa Ustavnog suda BiH pokazuje zanemariv broj predmeta proslijeđenih od strane redovnih sudova. Razlog ovoj situaciji se možda krije i u naprijed navedenom stavu Ustavnog suda BiH, koji izrazito restriktivno tumači odredbu Ustava BiH po kojoj je nadležan da rješava pitanja koja mu proslijedi bilo koji sud u BiH.

Također, jedan od razloga može biti i neupućenost redovnih sudova o ovakvoj njihovoj mogućnosti, odnosno razlozima i načinu postavljanja zahtjeva za ocjenu ustavnosti. Kao primjer navodimo zahtjev Općinskog suda u Sarajevu upućen Ustavnom sudu BiH da se utvrdi „postojanje ili nepostojanje povreda Mirovnog sporazuma u predmetu Općinskog suda u Sarajevu … zbog kojih je traženo izuzeće uređujućeg sudije“.[37]

Smatramo da bi sudovi, uprkos trenutnoj praksi Ustavnog suda BiH, trebali svakako više koristiti mogućnost koju im pruža Ustav BiH, što bi posljedično s jedne strane dovelo do harmonizacije zakonodavstva, kao i sudske prakse, a s druge strane zainteresovane stranke brže bi došle do konačnog rješenja u postupku.

 

2.4. Izbor sudija – norma i praksa

 

Općenito, ne postoji jedinstven sistem u vezi sa izborom i sastavom ustavnih sudova, odnosno organa koji vrše kontrolu ustavnosti. Prilikom izbora nastoji se primijeniti princip reprezentativnosti različitih profesionalnih i političkih grupa. Na ovaj način osigurava se nezavisnost organa kontrole ustavnosti. Posljedica navedenog je da sudije ustavnog suda ne moraju biti karijerne sudije, nego su lica sa različitom pravničkom karijerom, te mogu biti izabrani od strane različitih državnih organa. Ovde je potrebno napomenuti da kod izbora sudija ustavnog suda često dominira politička, odnosno stranačka afilijacija,[38] svakako više nego kod izbora sudija redovnih sudova.

Ustav BiH određuje da Ustavni sud ima devet članova od čega šest sudija Ustavnog suda BiH biraju zakonodavna tijela entiteta, a troje sudija predsjednik Evropskog suda za ljudska prava nakon obavljenih konsultacija sa Predsjedništvom.[39] Kao uslov za izbor sudije Ustav BiH zahtijeva pravničko obrazovanje i visok moralni ugled, ali ne i prethodno sudijsko iskustvo.[40]

Pravila Ustavnog suda određuju da će sudije postupati u ličnom kapacitetu[41] čime se nominalno ostvaruje i princip nezavisnosti Suda. Zanimljivim se čini postupak izbora sudija od strane entitetskih zakonodavnih tijela, a ne od strane državnog zakonodavca koji je mogao i vlastitom odlukom osigurati izbor sudija iz oba bh entiteta, naročito ako imamo u vidu nadležnost Ustavnog suda BiH da ispituje ustavnost akata koje donosi Parlamentarna skupština BiH.[42] Potrebno je napomenuti da na izbor sudija Ustavnog suda BiH druga tijela, odnosno profesionalne organizacije i grupe nemaju uticaja. Iako ovaj način izbora nije nepoznat drugim evropskim sistemima, postavlja se pitanje da li je isti optimalan za BiH, imajući u vidu specifične društvene okolnosti, a prije svega prisutnost često neprimjerenog političkog uticaja.

Neprimjerenom političkom uticaju pogoduje i nepostojanje precizno definisanih kriterija za izbor sudija, na čemu je svojevremeno insistirao i Ured visokog predstavnika. Naime, dosadašnji način izbora sudija bio je predmetom brojnih polemika i kritika, s obzirom na činjenicu da su kandidati koji su imenovani za sudije bili politički eksponirane ličnosti, čime je ovakav politički odabir uticao na srozavanje ugleda Ustavnog suda BiH. Raspisivanje i provođenje konkursne procedure, koja nije niti formalni uslov, predstavlja samo pokušaj maskiranja unaprijed postignutog političkog dogovora.

Ustav BiH ne pominje princip etničke zastupljenosti, odnosno pripadnosti jednom od konstitutivnih naroda kao uslov za izbor i obavljanje funkcije sudije Ustavnog suda BiH, iz čega je moguće zaključiti da se domaće sudije biraju na osnovu entitetske,[43] a ne etničke pripadnosti. Iako je konstatovano da se sudije biraju iz entiteta dosadašnja praksa pokazuje da su se domaće sudije birale po etničkom principu jednake zastupljenosti. Ovu praksu su slijedila i pravila Ustavnog suda BiH u kome se naglašava etničko predstavljanje[44] pa je određeno da se „predsjednik Ustavnog suda bira rotacijom između sudija iz konstitutivnih naroda BiH.“[45] Imajući u vidu navedenu praksu pojedini autori smatraju da je u ovom slučaju došlo do nastanka ustavnog običaja secundum constitutionem, odnosno običaja koji određuje da se sudije biraju na osnovu etničke pripadnosti[46] i koji vrijedi sve do trenutka napuštanja ove prakse od strane zakonodavnih tijela entiteta. Potrebno je naglasiti da ovakva praksa izbora sudija onemogućava izbor onih osoba koje nisu pripadnici konstitutivnih naroda za predsjednika Ustavnog suda BiH. Evropska komisija u svojim preporukama podsjeća na potrebu izmjene Pravila Ustavnog suda BiH, u smislu otklanjanja ovih diskriminatornih odredbi.[47]

U sistemima, koji poznaju doživotni izbor sudija, odnosno do navršene sedamdesete godine života, posljedica je da izabrane sudije često predstavljaju političke i društvene vrijednosti ranijih vlasti i vrše svoju funkciju uprkos promjenjenim društvenim okolnostima.[48] Za razliku od navedenih sistema, navodimo primjer Njemačke, Italije, Francuske, Španije, Srbije i Hrvatske,[49] koji poznaju institut ograničenja mandata sudija ustavnih sudova. Ustav BiH opredijelio se za prvonavedeni sistem, te se članovi Ustavnog suda BiH biraju na funkciju sudije do navršene 70. godine života.[50] Ovaj sistem ima prednosti koje se prvenstveno ogledaju u jačanju statusa i nezavisnosti suda. Pored navedenoga određeni autori ističu prednost ovog rješenja kojim se osigurava kontinuitet sudske prakse.[51]

Iako navedeni argumenti imaju svoju težinu, potrebno je sagledati i prednosti drugog sistema. Naime, ograničenje mandata sudija unapređuje mogućnost praćenja dinamike pravnog i društvenog sistema i kretanja, te progresivnijeg tumačenja prava, a neophodni kontinuitet obezbjeđuje se parcijalnim obnavljanjem sudija ustavnog suda. Ograničenje mandata moglo bi uticati i na pozitivnu kompetitivnost sudija u vršenju njihove funkcije, naročito ako imamo u vidu da obavljanje funkcije sudije ustavnog suda predstavlja obično najvišu stepenicu pravničke karijere. Periodično obnavljanje sastava ustavnog suda uticalo bi i na smanjenje diskrepancije između vladajućih struktura i suda, što bi moglo rezultirati i jačom podrškom organa vlasti provođenju odluka ustavnog suda.

Iz navedenoga proizilazi da je neophodno hitno pristupiti izmijeni diskriminatornih odredbi Pravila Ustavnog suda BiH koje određuju zastupljenost samo konstitutivnih naroda u sastavu Suda. Svakako bi bilo poželjno razmotriti prigovore koji se tiču propisanih uslova za izbor sudija, kao i način i procedure izbora, te eventualne prednosti ograničenja njihovog mandata.

 

3. PROVOĐENJE ODLUKA USTAVNOG SUDA BIH

 

Postojanje sistema ustavnog sudstva posljedica je usvajanja principa ustavnosti koji proizlazi iz prihvatanja načela zakonitosti i činjenice postojanja pisanog ustava. Izražavajući se u korist načela zakonitosti pravna teorija prihvata i princip ustavnosti koji se pojavljuje kao izraz i garancija cjelokupnog političkog sistema. Shodno tome svi državni organi dužni su da poštuju i štite ustav.

Ustavni sudovi su jedan od najvažnijih stubova primata prava i, općenito, ustava. Njihova uloga je različita u pojedinim državama, u zavisnosti od istorijskih i političkih prilika u kojima su nastali. S tim u vezi, variraju i rješenja država koja se odnose na izvršavanje odluka ovih sudova. Temeljne transformacije režima, od totalitarnog ka demokratskom, zahtijevaju, osim ustanovljenja relevantnih institucija i procedura, i značajno razvijenu demokratsku svijest, pravnu kulturu i dobro izdefinisane mehanizme kojima se uređuju međusobni odnosi ustavnih sudova sa drugim granama vlasti, kao i sa redovnim sudovima. Nedostatak navedenih elemenata u državama u tranziciji, uključujući i BiH, uzrok je brojnim problemima s kojima se organi ustavne kontrole tih zemalja susreću. Jedan od najočitijih primjera jeste nepoštivanje odluka ustavnih sudova.

Svi sudovi u BiH trenutno se susreću sa problemom neefikasnog izvršenja sudskih odluka, što je slučaj i sa Ustavnim sudom BiH. Dvije grupe problema javljaju se u interakciji tijela kontrole ustavnosti i drugih državnih tijela: neprovođenje odluka ustavnih sudova koje se odnose na izmjenu akata koji su ocjenjeni neustavnim i neprovođenje odluka kojima je po apelaciji utvrđena povreda prava u konkretnom slučaju.

Inkorporacija ustavnih sudova u klasični model podjele vlasti prouzrokuje skriveni, a ponekad i otvoreni sukob i sa zakonodavnom i sa izvršnom vlasti, uzrokovan autoritetom/nadležnostima povjerenim ustavnom sudu, a koje se odnose na mogućnost stavljanja pravnih akata van snage. Odluka o nesaglasnosti određene odredbe ili akta sa Ustavom u pravilu ne izaziva veće poteškoće u pogledu njenog izvršenja, s obzirom da se takav akt odnosno odredba ukida. Međutim, kada sud svojom odlukom ukaže šta značenje relevantnog ustavnog principa podrazumijeva u pogledu normiranja određenog odnosa, uključujući davanje uputa zakonodavcu o uklanjanju nesaglasnosti odnosno praznina u pravnoj regulaciji koja je dovela do povrede ustava i njime zagarantovanih prava, takva odluka nažalost ne predstavlja uvijek osnov za usvajanje akta koji bi bio u skladu sa adekvatnom primjenom tih principa.[52]

Drugi problem je interakcija i koordinacija rada ustavnih sudova i drugih redovnih sudova koja bi u idealnoj situaciji trebali zajednički ispunjavati funkciju zaštite ljudskih prava. Bez obzira da li je ustavni sud dio redovnog sudskog sistema ili djeluje izvan njega, neizbježne su situacije sukoba nadležnosti proistekle iz shvatanja aktivnosti ustavnog suda kao miješanja u jurisdikciju redovnih sudova bilo opšte ili posebne nadležnosti. Navedene situacije javljaju se i u zemljama duge tradicije ustavnog sudovanja i interakcije između različitih dijelova pravosudnog sistema (kao npr. u Njemačkoj), a naročito izražene u pravnim sistemima „novih“ demokratija u koje se ubraja i BiH.[53] U okviru svoje apelacione nadležnosti, Ustavni sud BiH utvrđujući povredu prava u konkretnom slučaju može ukinuti odluke i akte redovnih sudova i upravnih organa nalažući istovremeno preispitivanje tih odluka i akata. Takođe, moguće je da Sud u svojoj odluci pozove na promjenu prakse kako bi ista bila u skladu sa tumačenjem pojedinih odredaba koje su predmet preispitivanja u konkretnom slučaju kako bi se izbjegle buduće situacije kršenja ustavom garantovanih prava pojedinaca. U praksi, međutim, često dolazi do nadmetanja na polju prava koje koči provedbu odluka ustavnih sudova od strane tijela koja imaju primarnu dužnost implementacije ovih odluka.[54]

Odluke Ustavnog suda BiH su konačne i obavezujuće, što je propisano samim Ustavom BiH[55] i Pravilima Ustavnog suda BiH,[56] a njihovo neizvršenje predstavlja i krivično djelo sankcionisano krivičnim zakonodavstvom. Naime, Krivični zakon BiH propisuje krivično djelo Neizvršenje odluke Ustavnog suda BiH, Suda BiH, Doma za ljudska prava ili Evropskog suda za ljudska prava,[57] koje čini „službena osoba u institucijama Bosne i Hercegovine, institucijama entiteta ili institucijama Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, koja odbije da izvrši konačnu i izvršnu odluku Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, Suda Bosne i Hercegovine, Doma za ljudska prava ili Evropskog suda za ljudska prava, ili sprječava da se takva odluka izvrši, ili na drugi način onemogućava njeno izvršenje“.[58] Ovom odredbom sankcionisano je, između ostalog, odbijanje izvršenja odluke Ustavnog suda BiH, što u stvari predstavlja nečinjenje odgovorne službene osobe u situaciji kada postoji obaveza na činjenje, odnosno postupanje.

Iako pohvalna intencija zakonodavca da izvršenje ovih odluka obezbijedi kroz krivično zakonodavstvo, prepoznavajući na taj način njihov nesporan značaj u zaštiti individualnih i društvenih dobara i vrijednosti, uočava se da je ovaj mehanizam ostao bez značajnijeg učinka na polju izvršenja odluka Ustavnog suda BiH i sankcionisanja osoba odgovornih za njihovo izvršenje, uključujući tu i predstavnike zakonodavne vlasti.

Prije svega, uočava se neusaglašenost odredbe člana 239 Krivičnog zakona BiH i člana 74 Pravila Ustavnog suda BiH. Naime, dok Pravila govore o dužnosti poštovanja odluka Ustavnog suda BiH od strane svih nadležnih organa vlasti i svakog fizičkog i pravnog lica, Krivični zakon BiH označava isključivo službenu osobu u institucijama BiH, entiteta ili BD BiH kao mogućeg učinioca predmetnog krivičnog djela. S tim u vezi, bilo bi poželjno što hitnije pristupiti dopunama navedene odredbe Krivičnog zakona BiH, na način da se inkriminiše i neizvršenje, odnosno onemogućavanje izvršenja odluka sudova od strane bilo kojeg fizičkog ili pravnog lica. Sa aspekta ustavnog sudovanja, navedeno se čini naročito opravdanim u odnosu na odluke proistekle iz individualnih apelacija, u kojima se nerijetko inicijalni spor vodi upravo između fizičkih i pravnih lica, pa u konačnici neposredno praktično izvršenje i direktno zavisi od istih, te bi inkriminisanje njihovog nepostupanja ili opstrukcije moglo imati preventivni, kao i učinak jačanja autoriteta Suda. Istovremeno, učinjenje ovog krivičnog djela od strane službene osobe, koja kao takva ima i obavezu očuvanja i promovisanja ustavnosti i zakonitosti, trebalo bi svakako predstavljati kvalifikatorni element, tj. osnov za izricanje teže sankcije učiniocu koji posjeduje ovo svojstvo.

No, upitno je da li i šta bi se dobilo ovakvom eventualnom dopunom, odnosno proširenjem kruga odgovornih osoba, kada dosadašnja praksa jasno ukazuje na to da ni postojeća odredba još uvijek nije zaživjela. Shodno Pravilima postupka Ustavnog suda BiH, u  slučaju nepostupanja, odnosno kašnjenja u izvršavanju ili obavještavanju Suda o preduzetim mjerama, Ustavni sud BiH donosi rješenje kojim se utvrđuje da odluka Ustavnog suda BiH nije izvršena, koje zatim dostavlja nadležnom tužiocu na postupanje,[59] što je u ovom slučaju najčešće Tužilaštvo BiH. Uobičajeno, tužilac ovo rješenje tretira kao prijavu, odnosno izvještaj o učinjenom krivičnom djelu, na osnovu kojeg donosi naredbu o provođenju ili neprovođenju istrage. Samo zanemarljiv broj istraga se okončava podizanjem optužnice. Prema raspoloživim informacijama, u nešto više od sedam godina postojanja predmetnog krivičnog djela, donijete su samo tri presude. Preovlađujući scenarij okončanja istraga po rješenjima Ustavnog suda BiH o neizvršenju odluka jeste naredba o neprovođenju ili obustava istrage. Razlozi za ovo mogu biti različiti. Ne ulazeći u političke špekulacije, koje pojedini autori navode kao mogući motiv za inertnost pravosuđa u odnosu na ove predmete koji često podrazumijevaju procesuiranje visokih državnih zvaničnika, najčešće se govori o problemima sa određivanjem službenih, odnosno osoba odgovornih za (ne)izvršenje odluka Ustavnog suda BiH i/ili dokazivanju krivice, tj. poteškoće u vezi sa utvrđivanjem umišljaja tih osoba za počinjenje ovog krivičnog djela,[60] što je naročito izraženo kod odluka o neustavnosti pravnih propisa.

Prvonavedeni problem čini se donekle osnovanim. Naime, u određenim situacijama, kada se odlukom nalaže izmjena postojećeg ili donošenje novog propisa, zaista je neizvjesno koga označiti kao osumnjičenu i eventualno optuženu osobu uzimajući u obzir procese političkog odlučivanja. Uopšteno govoreći, moguće je očekivati probleme u postizanju političkog konsenzusa pri izmjeni ili donošenju propisa koji se tiču najznačajnijih pitanja i/ili imaju značajne implikacije na budžet. Navedeno ima svoju naročitu težinu i dostiže gotovo stepen izvjesnosti u prilikama u kakvim se nalazi BiH. Iako je pomenuto potrebno imati u vidu prilikom sugerisanja rješenja i ostavljanja prostora za njihovu realizaciju, to svakako ne može i ne smije biti osnov za oslobađanje predstavnika vlasti od odgovornosti.[61] Međutim, identifikacija odgovornih osoba može naići na posebne probleme kada se odlukom za preduzimanje potrebnih radnji uglavnom označavaju jedno zborno ili više različitih tijela vlasti. Tako na primjer, ukoliko je potrebno donijeti određeni zakon, nacrt će obično trebati sačiniti nadležno ministarstvo, zatim isti treba biti usvojen na Vijeću ministara, odnosno vladi, nakon čega se upućuje na razmatranje nadležnom zakonodavnom tijelu. U slučaju da prijedlog zakona bude sačinjen, ali ne i izglasan u zakonodavnom tijelu, opravdano će se postaviti pitanje koga bi po rješenju o neprovođenju odluke trebalo krivično goniti – sve predstavnike u zakonodavnom organu ili jednom od domova, predsjedavajuće pojedinih domova, predstavnike pojedinih političkih partija ili lidere tih partija, vladu koja nije sačinila zadovoljavajući prijedlog, ili možda sve navedene zajedno? Ipak, iako prisutni i značajni, uočava se da se ovi problemi ne pojavljuju u svim slučajevima u kojima odluke Ustavnog suda BiH nisu izvršene, a da je sankcionisanje odgovornih ipak izostalo.

Problem utvrđivanja umišljaja kod krivičnog djela neizvršenja odluke Ustavnog suda BiH se, smatramo, postavlja neopravdano, imajući u vidu da su odluke Suda konačne i obavezujuće, pa je logično za pretpostaviti postojanje umišljaja kod subjekata odgovornih za njihovo izvršavanje, a naročito ukoliko se radi o organima vlasti.

U smislu prethodno navedenih dilema svakako je potrebno što hitnije otvoriti dijalog unutar profesionalne zajednice, i naročito između Ustavnog suda BiH, Tužilaštva BiH i Suda BiH, kako bi se pokušao dati odgovor na pojedina sporna pitanja, te eventualno dali prijedlozi za unapređenje postojećih mehanizama za osiguranje izvršenja odluka Ustavnog suda BiH.

Međutim, izvršenje odluka sudova, pa i Ustavnog suda BiH, nije samo pravno pitanje, nego je i društveno-politički problem.[62] Autoritet i uloga Suda zavise prvenstveno od spremnosti, ne samo relevantnih državnih organa, već i cjelokupne društvene zajednice da prihvati i sprovede odluke Suda. Na ovom pitanju se provjerava odnos suda i zajednice i uopšte moralno-politička strana, kako ustavnosti i zakonitosti, tako i sudskih odluka.[63]

 

4. KONKURENCIJA OVLASTI USTAVNOG SUDA BIH I VISOKOG PREDSTAVNIKA

 

Visoki predstavnik u BiH je „konačni autoritet“ u vezi tumačenja odredbi Dejtonskog sporazuma,[64] a njegove odluke su konačne i obavezujuće za sve organe vlasti u BiH. Dodatno, Zaključcima Konferencije za implementaciju mira[65] uvedena su  tzv. bonska ovlaštenja Visokog predstavnika.[66] U praksi bonska ovlaštenja na donošenje obavezujućih odluka i mjerâ kojima se obezbjeđuje implementacija Mirovnog sporazuma na cijeloj teritoriji BiH i nesmetano funkcionisanje zajedničkih institucija, značila su i pravo Visokog predstavnika da preduzima mjere protiv osoba koje obavljaju javne funkcije (državnih službenika i izabranih javnih zvaničnika), pravo proglašavanja i izmjene zakona, te suspendovanja važenja pojedinih odredbi ili akata u cijelosti. [67]

S obzirom na navedeno, a imajući u vidu prethodno predstavljene funkcije Ustavnog suda BiH u vezi zaštite ustavnosti i zaštite ljudskih prava, postavilo se pitanje odnosa Ustavnog suda BiH prema odlukama Visokog predstavnika za koje postoje navodi o nesaglasnosti sa Ustavom BiH, odnosno o povredi ljudskih prava proizašlih iz tih odluka.

U prvom slučaju, kao osnovno postavlja se pitanje karaktera institucije Visokog predstavnika i prirode njegovih akata, kao i nadležnosti Ustavnog suda BiH u pogledu ispitivanja njihove ustavnosti. Naime, iako se u teoriji smatra da bi se u ovom slučaju radilo o zakonima u materijalno-pravnom smislu, ostaje dilema da li oni to jesu i u formalno-pravnom smislu, s obzirom da je ispunjenje oba ova aspekta neophodno za određenje pojedinog akta kao zakona, a samim tim i za razmatranje ustavnosti zakona od strane Ustavnog suda BiH. Praksa Ustavnog suda BiH pokazuje da je Sud preispitivao ustavnost zakona koje je svojim odlukama nametnuo Visoki predstavnik, a koji nisu potvrđeni od strane Parlamentarne skupštine BiH, smatrajući ih zakonima i u materijalno-pravnom i u formalno-pravnom smislu.  Naime, pri donošenju odluke o dopustivosti zahtjeva za preispitivanje ustavnosti takvih zakona, Ustavni sud BiH je „specijalne“ političke okolnosti u BiH i položaj Visokog predstavnika obrazložio na sljedeći način: „Takva situacija se svodi na neku vrstu funkcionalne dualnosti: jedna vlast jednog pravnog sistema interveniše u drugom pravnom sistemu, čime njene funkcije postaju dualne. Isto vrijedi i za Visokog predstavnika: međunarodna zajednica mu je povjerila posebne ovlasti i njegov mandat je međunarodnog karaktera….Visoki predstavnik – čije ovlasti koje proizilaze iz Aneksa X Općeg okvirnog sporazuma, relevantnih rezolucija Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda i Bonske deklaracije, nisu podložne kontroli Ustavnog suda, kao ni vršenje tih ovlasti – je intervenirao u pravni sistem Bosne i Hercegovine, supstituirajući domaće vlasti. U tom pogledu on je, stoga, djelovao kao vlast Bosne i Hercegovine, a zakon, koji je on donio, je prirode domaćeg zakona te se mora smatrati zakonom Bosne i Hercegovine.“[68] Stoga je Ustavni sud BiH smatrao da  „kada  Visoki  predstavnik intervenira u pravni sistem Bosne i Hercegovine, supstituirajući domaće vlasti, on djeluje kao vlast Bosne  i  Hercegovine,  a  zakoni  koje  on  donosi  su  prirode  domaćih  zakona  te  se  moraju  smatrati zakonima  Bosne  i  Hercegovine,  čija  je  saglasnost  sa  Ustavom  Bosne  i  Hercegovine  podložna kontroli Ustavnog suda.“[69] 

Dakle, Ustavni sud BiH elegantno je zaobišao razmatranje pitanja ko je ovlašteni donosilac zakona, obrazlažući „da to ne treba činiti“, smatrajući karakterizaciju akta njegovim imenom i publikacijom dovoljnim osnovom za određenje akta Visokog predstavnika kao zakona BiH, koji je podložan ocjeni ustavnosti. Takvo jednostavno obrazloženje Ustavnog suda BiH svakako je nedovoljno za razrješenje kompleksnih pitanja uređenja BiH i položaja Visokog predstavnika u pravnom sistemu BiH. Dodatno, iako Ustavni sud BiH nikada nije osporio ustavnost akta Visokog predstavnika, neizvjesno je šta bi se desilo i ko bi bio odgovoran za provođenje eventualne odluke Suda kojom bi se utvrdila neustavnost akta – zakona Visokog predstavnika.

U vezi sa odlukama Visokog predstavnika o smjeni državnih službenika i izabranih zvaničnika, ne sporeći ozbiljnost razloga za njihovo donošenje, valja primijetiti da Visoki predstavnik djeluje kao politički predstavnik međunarodne zajednice u BiH i da kao takav ne predstavlja nezavisan organ. Na ove odluke ne postoji pravo žalbe i najčešće su bez vremenskog ograničenja i obično važe dok ih sam Visoki predstavnik ne ukine. S tim u vezi postavlja se pitanje da li odluke koje donosi politički organ, a koje se neposredno tiču ostvarivanja prava pojedinaca mogu ostati izvan mogućnosti sudske kontrole „ili barem minimalnog zakonskog procesa“. Ovim pitanjem bavila se i Venecijanska komisija, koja je preporučila „uspostavu jednog nezavisnog panela pravnih stručnjaka, koji bi morali davati svoju suglasnost na sve takve odluke“, predlažući da to tijelo bude sastavljeno od međunarodnih pravnih stručnjaka, sve dok pravosudni sistem BiH ne bude u stanju efikasno i samostalno suočiti se sa moćnim pojedincima koji djeluju protivno Mirovnom sporazumu.[70]

Ustavni sud BiH je razmatrajući apelacije izjavljene protiv odluka Visokog predstavnika o smjeni pojedinih osoba sa funkcija, prvobitno odbacivao apelacije zbog nenadležnosti Ustavnog suda BiH[71] ili preuranjenosti takvih apelacija.[72] Međutim, odlučujući po apelaciji Milorada Bilbije i Dragana Kalinića,[73] iako ne dovodeći u pitanje pravnu snagu takvih odluka Visokog predstavnika, Ustavni sud BiH zauzeo je drugačiji stav utvrđujući da postoji „pozitivna obaveza države u pogledu poštivanja ljudskih prava sadržanih u Ustavu BiH ili koja vode porijeklo iz međunarodnih ugovora, ali imaju izvor svoje pravne snage u Ustavu BiH, kao što je u konkretnom slučaju pravo pojedinca na djelotvoran pravni lijek“. Mada je Ustavni sud BiH konstatovao da u pravnom sistemu BiH ne postoji djelotvoran pravni lijek protiv odluka Visokog predstavnika koje se tiču prava pojedinaca, ipak je primijetio da ni BiH nije „poduzela aktivnosti s ciljem obezbjeđenja pravnog lijeka“. Sud je smatrao da je BiH imala „obavezu da preko Upravnog odbora Vijeća za implementaciju mira, odnosno Vijeća sigurnosti Ujedinjenih nacija…ukaže na navodna kršenja ustavnih prava pojedinaca…i na taj način ostvari zaštitu ustavnih prava svojih građana“. Reagujući na ovu Odluku Suda Visoki predstavnik donio je Nalog kojim će „svaku radnju koju poduzme bilo koja institucija ili organ BiH u cilju uspostave domaćeg mehanizma kontrole odluka Visokog predstavnika…smatrati pokušajem ugrožavanja provedbe civilnih aspekata Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH, i sama po sebi će se smatrati ponašanjem kojim se ugrožava takva provedba“.[74] Također, Nalogom se izričito traži prethodna suglasnost Visokog predstavnika u postupcima pokrenutim pred bilo kojim sudom u BiH u kojima se osporava ili dovodi u pitanje jedna ili više takvih odluka,[75] te se određuje da odredbe samog Naloga „ne podliježu odlučivanju od strane sudova BiH ni sudova njenih entiteta ili bilo gdje drugdje, te da se ni pred kojim sudom, nikada, ne može pokrenuti postupak u vezi sa obavezama čije izvršenje iz njih proističe“.[76]

Evropski sud za ljudska prava je razmatrajući aplikaciju Dragana Kalinića i Milorada Bilbije istu proglasio nedopuštenom, jer je ista inkompatibilna ratione personae, zaključujući da se „smjene koje je naložio Visoki predstavnik u skladu sa „bonskim ovlaštenjima“, u principu, mogu pripisati Ujedinjenim nacijama i da se BiH ne može smatrati odgovornom za takva smjenjivanja“.[77] Slijedeći ovakav stav Evropskog suda, Ustavni sud BiH ponovno mijenja svoju praksu odbacujući naknadno podnešene apelacije protiv odluka Visokog predstavnika o smjeni sa funkcija kao rationae personae inkompatibilne sa Ustavom BiH.[78]

Dakle, i pored pokušaja Ustavnog suda BiH da nađe izlaz iz začaranog kruga, kako bi obezbijedio jednaku pravnu zaštitu svim građanima, reakcijom Visokog predstavnika i kasnijom Evropskog suda za ljudska prava faktički je došlo do urušavanja autoriteta Ustavnog suda BiH, kao i pravosudnog sistema BiH uopšte. Čak i ako je bilo opravdanih razloga za ovakva postupanja, cijenimo da je period od 16 godina dovoljan za uspostavu bilo kakvog djelotvornog sistema kontrole odluka Visokog predstavnika, a što do danas nije učinjeno.

 

5. ULOGA EVROPSKOG SUDA ZA LJUDSKA PRAVA U SISTEMU USTAVNOG SUDOVANJA BIH

 

Evropski sud za ljudska prava ne predstavlja zamjenu za nacionalne sudove i druge domaće mehanizme za zaštitu ljudskih prava, ali svakako jeste značajan dodatni mehanizam za zaštitu prava. Taj značaj ogleda se prvenstveno u njegovom autoritetu na koji se poziva Ustavni sud BiH, kao i drugi sudovi u BiH, te korektivnoj aktivnosti u otklanjanju institucionalnih slabosti na koje neizgrađeni bh sistem nema odgovora. I druge tranzicione zemlje suočavale su se sa sličnim problemima. Stoga se Evropski sud, po uključivanju država nekadašnjeg istočnog bloka u evropski mehanizam zaštite ljudskih prava, suočio sa prilivom velikog broja istovrsnih predmeta uzrokovanim sporom i nedosljednom demokratskom tranzicijom ovih zemalja. Preopterećenost Suda nalagala je iznalaženje adekvatnog rješenja nastale situacije, a što je dovelo do modifikacije postojećeg načina rada uvođenjem tzv. postupka pilot presuda.[79] Postupak pilot presude se primjenjuje kada se želi jasno utvrditi postojanje strukturalnih problema, te predložiti posebne mjere ili radnje koje država treba poduzeti kako bi se otklonila povreda prava. Predmeti koji se protiv BiH vode pred Evropskim sudom mahom predstavljaju pilot slučajeve,[80] što jasno ukazuje na nedovoljno izgrađen pravni sistem države, kao i slabosti institucionalnih mehanizama.

Sud pored utvrđivanja problema, potiče državu na rješavanje velikog broja pojedinačnih slučajeva u okvirima nacionalnih mehanizama i tako primjeni sistem supsidijarnosti na kojem počiva sistem Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.[81] U kontekstu rješavanja slučajeva pred Evropskim sudom, princip supsidijarnosti polazišna je osnova za propitivanje odnosa između nacionalnih i supranacionalnih donosioca odluka. Ovaj princip kreće od toga da je Sud suplementaran i supsidijaran mehanizam za zaštitu prava i sloboda obuhvaćenih nacionalnim pravnim sistemom, čije političke upravne i pravne vlasti zadržavaju primarnu odgovornost za zaštitu prava pojedinaca. Iako princip supsidijarnost nije eksplicitno naveden u Konvenciji, on proizlazi iz odredaba o iscrpljivanju domaćih pravnih lijekova i obaveze osiguranja efikasnog domaćeg pravnog lijeka.

U posljednje vrijeme prisutna je i debata da li Evropski sud za ljudska prava treba osigurati „individualnu“ ili „ustavnu“ pravdu. Zagovornici prvog stajališta smatraju da je pravo na individualnu predstavku temelj evropskog mehanizma zaštite ljudskih prava i da Sud treba „preispitati svaki slučaj bilo koga ko tvrdi da je žrtva povrede konvencijskih prava“ i obezbijediti pravi lijek pojedincu čija su prava povrijeđena.[82] Drugi stav polazi od postavke da se Sud treba fokusirati na pružanje detaljno obrazloženih i autoritativnih odluka u slučajevima koji se tiču suštinskih ili novih i kompleksnih pitanja prava ljudskih prava ili su od posebnog značaja za državu u pitanju ili uključuju navode o ozbiljnim povredama ljudskih prava.[83]

Navedene premise odnose se na sve države članice Vijeća Evrope čiji sistemi poznaju mehanizme za zaštitu ljudskih prava, pa tako i na BiH. U ovom smislu, potrebno je istaći posebnu ulogu Ustavnog suda BiH, koji se, pored niza drugih institucija, konstituisao kao krajnji garant Ustavom BiH zagarantovanih prava. Uz to, Ustavni sud BiH, u nacionalnim okvirima, predstavlja i vrhovni mehanizam zaštite konvencijskih prava, s obzirom na direktnu inkorporisanost Konvencije u Ustavu BiH. Značajno je istaknuti da položaj Konvencije u BiH predstavlja specifikum u odnosu na druge članice Vijeća Evrope, naročito imajući u vidu primjenjivost Konvencije u pravnom sistemu i prije nego je BiH postala članica. Naime, prema odredbama samog Ustava BiH Konvenciji je data „nadzakonska“, a implicitno i „nadustavna“ snaga, s obzirom na „nepromjenjivost“ ustavnih odredbi o zaštiti ljudskih prava.

S tim u vezi, i pored gore pomenutih debata i formalnog određenja Evropskog suda kao „samo“ dodatnog mehanizma zaštite, Evropski sud se ipak sve više nameće kao supranacionalni „ustavni sud“, naročito u državama koje su konvencijska prava ugradila direktno u svoje ustave. Kao prilog ovoj tvrdnji navodimo i Presudu Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Dervo Sejdić i Jakob Finci protiv BiH,[84] kojom je utvrđena diskriminacija proizašla iz nemogućnosti pripadnika nekonstitutivnih naroda da se kandiduju i budu izabrani u Predsjedništvo i Dom naroda Parlamentarne Skupštine BiH. Iako se u samom dispozitivu Presude ne nalažu konkretne mjere koje je država dužna poduzeti da bi se utvrđena povreda prava otklonila, u praksi, slijedeći obrazloženje presude, njeno provođenje zahtijeva, između ostalog, i promjenu relevantnih odredbi Ustava BiH.[85]

 

6. ZAKLJUČNA ZAPAŽANJA

U zemljama koje se nalaze u značajnim socijalnim, ekonomskim i političkim reformskim procesima, kao što je to slučaj sa BiH, razvoj normativnog uređenja nalazi se u konstantnoj diskrepanciji – bivajući u jednom momentu iza reformi koje su u toku, a u drugom idući daleko naprijed. U ovakvoj situaciji, a u odsustvu funkcionalnog jedinstva pravosudnog sistema, kao neizbježna opcija javlja se „konstitucionalizacija“ sektorskog i zakonodavstva različitih nivoa. Efikasna i konzistentna implementacija prava može i mora biti zasnovana na supremaciji ustava i u njega ugrađenih međunarodnih dokumenata za zaštitu ljudskih prava, a naročito Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, koji su i direktno primjenjivi u BiH, jer kako i Ustavni sud BiH navodi „nepoštivanje ljudskih prava i osnovnih sloboda i neispunjenje međunarodnih obaveza neizbježno vode u međunarodnu izolaciju i, kroz nepriznavanje institucija takve države, u nestanak tog subjektiviteta“.[86]

Polazeći od navedenog, neupitan je značaj uloge Ustavnog suda BiH, odnosno njegovih odluka, koje po svojoj pravnoj prirodi predstavljaju izvor prava. Iako po formi pojedinačni akt, odluka ustavnog suda o poništavanju i ukidanju zakona i propisa jeste normativni akt. Zakon i drugi propisi imaju svoj udio u potvrdi i daljem razvitku uslova i mogućnosti za ostvarivanje ljudskih prava i osnovnih sloboda, te ocjena ustavnosti i zakonitosti načelno jeste, i u nizu slučajeva će biti, i oblik zaštite individualnih sloboda i prava.

Odluke Ustavnog suda BiH u pojedinačnim sporovima imaju karakter presuda, ali i tada ti akti mogu biti i širi od presude redovnog suda, te bi se nadležni organi, a naročito pravosudni organi, u svom radu trebali voditi pravnim shvatanjima izraženim u njima. U postojećim okolnostima, a do uspostavljanja vrhovnog/apelacionog suda na nivou države, nužna bi bila i otvorenija aktivna uloga Ustavnog suda BiH u ujednačavanju sudske prakse kako bi se ostvarila pravna sigurnost i jednakost građana BiH pred zakonom. Istovremeno, čini se korisnim napomenuti da bi pri eventualnoj uspostavi i regulisanju nadležnosti državnog vrhovnog/apelacionog suda trebalo povesti računa o trenutno široko postavljenoj apelacionoj nadležnosti Ustavnog suda BiH, a u cilju stvaranja prostora za njegovo bavljenje „najznačajnijim“ ustavnim pitanjima uz proširenje mogućnosti pokretanja postupka ocjene ustavnosti, te znatan dio „poslova“ iz oblasti zaštite ljudskih prava i osnovnih sloboda „prenijeti“ na taj novoformirani sud.

---

[1] Član VI/3.a) Ustava BiH, dostupno na: www.ccbh.ba/bos/p_stream.php?kat=83&pkat=85 (pristupljeno 24.10.2011. godine).

[2] Član 19 stav 1 član 22 stav 1 Pravila Ustavnog suda BiH, dostupno na: www.ccbh.ba/bos/p_stream.php?kat=83&pkat=84 (pristupljeno 24.10.2011. godine).

[3] Odluka Ustavnog suda BiH U-58/02 od 27.06.2003. godine, dostupno na: www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pid=23106 (pristupljeno 26.10.2011. godine).

[4] Navedeni podatak ne odražava stvarni broj predmeta u kojima je Sud zaista razmatrao pitanje ustavnosti akata, jer uključuje i značajan broj zahtjeva podnesenih od strane neovlaštenih lica.

[5] Papier Hans Jorgen, Problems of Enforcing Constitutional Court Decisions, Almanac, 2003.

[6] Član 63 stav 2 Pravila Ustavnog suda BiH.

[7] Član 63 Pravila Ustavnog suda BiH.

[8]  Sokol, Smerdel, Ustavno pravo, Pravni fakultet Zagreb, Zagreb, 2006., str. 419.

[9] Član 4 stav 1 i stav 3 Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, „Službeni glasnik RS“ broj: 104/11, dostupno na: http://www.narodnaskupstinars.net/latn/?page=133&kat=10&vijest=3280 (pristupljeno 10.12.2011. godine).

[10] Član 38 Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, „Narodne novine“ broj: 99/99, 29/02 i 49/02, dostupno na: www.zakon.hr/z/137/Ustavni-zakon-o-ustavnom-sudu-Republike-Hrvatske (pristupljeno 17.11.2011. godine).

[11] Ipak do danas ustavi entiteta nisu u potpunosti usklađeni sa Ustavom BiH. Vidi više: Kasim Trnka, Ustavno pravo – drugo izmjenjeno i dopunjeno izdanje, Sarajevo, Fakultet za javnu upravu Sarajevo, 2006. godine, str. 300-305, 314-320 i 326-327.

[12] Vidi npr. Odluku Ustavnog suda BiH broj: U-39/00 od 04. i 05.05.2001. godine, dostupno na: http://www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pid=22572 (pristupljeno 11.12.2011. godine).

[13] Nurko Pobrić, Ustavno pravo, „Slovo“ Mostar, 2000., str. 479.

[14] Odluka Ustavnog suda BiH broj: AP-2821/09 od 26.03.2010. godine.

[15] Ovaj model prihvaćen je i u npr. Albaniji, Crnoj Gori, Hrvatskoj, Mađarskoj, Rumuniji, Rusiji, Sloveniji, Srbiji, itd.

[16] Član II/2 Ustava BiH.

[17] Iako se Ustav BiH, osim za primat Evropske konvencije, ne izjašnjava izričito o odnosu međunarodnog  i      nacionalnog prava određeni autori zastupaju ideje o supremaciji međunarodnog prava (recipiranog ili     opšteprihvaćenog).

[18] Član X/2 Ustava BiH.

[19] U vezi jezičkog tumačenja pojma ustavne žalbe vidi: Steiner, Ademović, Ustav BiH komentar, Konrad Adenauer, Sarajevo, 2010, str. 642, dostupno na: www.ustavnareforma.ba/files/articles/20070327/10/bs.Steiner_i_Ademovic_Ustav_BiH_Komentar,_20.04.2010..pdf  (pristupljeno 07.10.2011. godine).

[20] Vidi npr. Odluku Ustavnog suda BiH broj: U-29/02 od 27.06.2003. godine, dostupno na: www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pid=23271 (pristupljeno 11.10.2011. godine).

[21] Član 16 Pravila Ustavnog suda BiH.

[22] Pobrić, ibid.

[23] Rješenje Ustavnog suda BiH broj: AP-96/01 od 10.05.2002. godine, dostupno na: www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pid=22877 (pristupljeno 11.10.2011. godine).

[24] Odluka Ustavnog suda BiH broj: AP-1357/10 od 15.09.2011. godine, dostupno na: www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pid=379986 (pristupljeno 11.10.2011. godine).

[25] Odluka Ustavnog suda BiH broj: AP-2328/10 od 08.06.2011. godine, dostupno na: www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pid=371139 (pristupljeno 11.10.2011. godine).

[26] Odluka Ustavnog suda BiH broj: AP-695/07 od 17.04.2008. godine, dostupno na: www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pid=116018 (pristupljeno 11.10.2011. godine).

[27] Odluka Ustavnog suda BiH broj: AP-2328/10, ibid. U Odluci se navodi da apelant – Vlada FBiH, obrazlažući navode o povredi njegovog prava na pravičan postupak i imovinu iz čl. II/3.e) i k) Ustava BiH „ističe da se za razliku od Federacije Bosne i Hercegovine u Republici Srpskoj za novčana potraživanja iz radnog odnosa primjenjuje jednogodišnji rok zastare, te da je Ustavni sud u svojoj praksi podržao ovaj stav redovnih sudova u Republici Srpskoj“. U odgovoru na ovakav navod, Ustavni sud BiH istakao je „da pozivanje apelanta na sudsku praksu u Republici Srpskoj, kad je riječ o roku zastare novčanih potraživanja iz radnog odnosa, nije od značaja za konkretan slučaj, obzirom na različita zakonska rješenja kojima je predmetno pravno pitanje regulisano“.

[28] Steiner, Ademović, ibid, str.698.

[29] Član 61 Pravila Ustavnog suda BiH.

[30] Vidi npr. Odluku Ustavnog suda BiH broj: AP-657/07 od 16.07.2009. godine, par. 6, dostupno na: www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pid=211948 (pristupljeno 12.10.2011. godine) i Odluku Ustavnog suda BiH broj: AP-893/08 od 12.10.2011. godine, par. 6, dostupno na: www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pid=382776, par. 14 (pristupljeno 28.12.2011. godine).

[31] Bez obzira na formalna određenja i različite stavove o tome da li Sud u pojedinim predmetima u kojima razmatra odluke redovnih sudova izlazi iz okvira svojih nadležnosti, čini se da nema značajnih razmimoilaženja  o tome da on povremeno ulazi u ocjenu utvrđivanja činjenica i primjene prava u odlukama redovnih sudova. Vidi više Centar za istraživačko novinarstvo, Granice nadležnosti Ustavnog suda BiH, objavljeno 30.01.2009. godine, dostupno na: www.cin.ba/Stories/P20_CCourt/?cid=884,2,1 (pristupljeno 12.10.2011. godine).

[32] Vidi npr. Odluku Ustavnog suda BiH broj: AP-1785/06 od 30.03.2007. godine, par. 87-90, dostupno na: www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pr=TWFrdG91Zg==&pid=70082 (pristupljeno 13.10.2011. godine).

[33] Vidi npr. Odluku Ustavnog suda BiH broj: U-38/02 od 19.12.2003. godine, par. 62-69, dostupno na: www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pid=23216 (pristupljeno 13.10.2011. godine).

[34] Član VI/3(c) Ustava BiH, član IV/C.3.10(4) Ustava FBiH, član 115 Ustava RS i član 4 Zakona o Ustavnom sudu RS.

[35] Član VI/3(c) Ustava BiH.

[36] Odluka Ustavnog suda BiH broj: AP-1603/05 od 21.12.2006. godine, dostupno na: http://www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pid=61612 (pristupljeno 08.12.2011. godine).

[37] Odluka Ustavnog suda BiH broj: U-8/11 od 15.07.2011. godine, dostupno na: http://www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pid=381038 (pristupljeno 09.11.2011. godine).

[38] Primjer za ovo predstavljaju SAD, gdje je izabrani sudija Vrhovnog suda blizak stranci koja ima većinu u Senatu i iz koje dolazi predsjednik.

[39] Član VI/1(d) Ustava BiH pruža mogućnost da Parlamentarna skupština BiH zakonom predvidi drugačiji način izbora troje stranih sudija.

[40] Vidi i preporuke u Centar za ljudska prava Univerziteta u Sarajevu, Pregled izabranih zaključaka i prijedloga iz Godišnjeg izvještaja o stanju ljudskih prava u BiH za 2008. godinu, dostupno na: http://www.hrc.unsa.ba/hrr2008/PDFS/Pregled_izabranih_zakljucaka_i_prijedloga_izvjestaj_2008.pdf (pristupljeno 26.10.2011. godine).

[41] Član 83 Pravila Ustavnog suda BiH.

[42] Vidi više u Steiner, Ademović, ibid, str.626.

[43] Možda je razlog ovakvom postupku izbora sudija, i naslijeđeni postupak izbora sudija u bivšoj Jugoslaviji kada je iz svake od republika i autonomnih pokrajina imenovano po dvoje, odnosno jedan sudija, u Savezni ustavni sud. Vidi više: Ustav SFRJ – Stručno objašnjenje, Institut za političke studije Fakulteta političkih nauka Beograd, Beograd, 1975., str. 556.

[44] Član 42 stav 2 i član 90 Pravila Ustavnog suda BiH.

[45] Član 87 Pravila Ustavnog suda BiH.

[46] Vidi više: Lejla Balić, Ustavni običaj u BiH – osvrt na izbor sudija Ustavnog suda BiH, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, Sarajevo, 2009.

[47] Preporuke Evropske komisije sa drugog sastanka u okviru struktuiranog dijaloga između EU i BiH o pravosuđu, održanog u Sarajevu 10. i 11.11.2011. godine. Dostupno na: www.pravosudje.ba (pristupljeno 14.12.2011. godine).

[48] Primjer je SAD i Austrija.

[49] U Njemačkoj sudije Saveznog ustavnog suda biraju se na period od 12 godina, odnosno do navršavanja godina starosti za obavezno penzionisanje. Isto trajanje mandata predviđeno je i za sudije Ustavnog suda Italije. U Francuskoj, mandat članova Ustavnog savjeta je 9 godina, kao i sudije Ustavnog suda Španije i Srbije, dok je u Hrvatskoj mandat sudija Ustavnog suda 8 godina.

[50] Član VI/1.(c) Ustava BiH.

[51] Steiner, Ademović, ibid., str. 628.

[52] Primjer predstavlja rješavanje slučajeva „stare devizne štednje“ u BiH u kojima je u više navrata bezuspješno zakonodavcu sugeriran način rješavanja problema koji bi bio u skladu sa zaštitom prava garantovanih Ustavom BiH i Protokolom 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima. Vidi više: Izvještaj o ljudskim pravima u BiH 2008, Centar za ljudska prava Univerziteta u Sarajevu, 2009., str. 234 – 238.

[53] Bivša Jugoslavija bila je prva socijalistička zemlja koja je uspostavila sistem ustavnog sudovanja.

[54] Primjer predstavlja Odluka Ustavnog suda broj: AP-1785/06 od 30.03.2007. godine, dostupno na: http://www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pr=TWFrdG91Zg==&pid=70082 (pristupljeno 20.12.2011. godine). U ovoj Odluci Sud polazeći od principa pravne sigurnosti i vladavine prava ukazuje na obavezu sudova u entitetima da, kada sude za krivična djela ratnih zločina, primjenjuju Krivični zakon Bosne i Hercegovine i druge relevantne zakone i međunarodne dokumente primjenjive u Bosni i Hercegovini, te da slijede i sudsku praksu Suda BiH, kao državnog suda. Iako navedena Odluka Ustavnog suda BiH izričito ukazuje na pravce postupanja sudova koji bi bili saglasni sa pomenutim ustavnim principima, trenutno stanje pokazuje da to još uvijek nije slučaj na šta ukazuje i posljednji Izvještaj Evropske komisije o napretku BiH u 2011. godini, str. 12, dostupno na: www.pravosudje.ba (pristupljeno 20.12.2011. godine).

[55] Član VI/5 Ustava BiH.

[56] Član 74 stav 1 Pravila Ustavnog suda BiH.

[57] Krivični zakoni entiteta propisuju krivično djelo Neizvršenje sudske odluke, kojim se inkriminiše neizvršenje odluka redovnih i ustavnih sudova unutar entiteta (član 351 KZ FBiH, „Službene novine FBiH“, broj: 36/03, 37/03, 21/04, 69/04, 18/05, 42/10, 42/11; i član 371 KZ RS, Službeni glasnik RS“, broj: 49/03, 108/04, 37/06, 70/06, 73/10), dok se u Brčko distriktu BiH, pored neizvršenja odluka redovnih sudova Distrikta, inkriminiše i neizvršenje odluke Doma za ljudska prava i Ustavnog suda BiH (član 345 KZ BD BiH, „Službeni glasnik BD BiH“, broj: 10/03, 45/04, 6/05, 21/10). Nejasno je zašto je neizvršenje odluke Doma za ljudska prava i Ustavnog suda BiH uvedeno u Krivični zakon BD, s obzirom da bi postupak u ovim slučajevima trebao biti u isključivoj nadležnosti Tužilaštva, odnosno Suda BiH.

[58] Član 239 Krivičnog zakona BiH, „Službeni glasnik BiH“, broj: 3/03, 32/03, 37/03, 54/04, 61/04, 30/05, 53/06, 55/06, 32/07, 8/10.

[59] Član 74 stav 6 Pravila postupka BiH.

[60] Vidi više Centar za istraživačko novinarstvo, Političari iznad Ustava, objavljeno 30.01.2009. godine, dostupno na: www.cin.ba/Stories/P20_CCourt/?cid=885,2,1 (pristupljeno 23.11.2011. godine).

[61] Kao primjer odluke, koja je imala i političke implikacije, navodimo Odluku Ustavnog suda BiH broj: U-5/98 iz 2000. godine o konstitutivnosti naroda, jer su entiteti dvije godine nakon donošenja spomenute odluke usvojili amandmane na entitetske ustave i to uz pritisak međunarodne zajednice. Odluka dostupna na: www.ccbh.ba/bos/odluke/index.php?src=2 (pristupljeno 23.11.2011. godine).

[62] Ustavni sud BiH u svom saopštenju za javnost u vezi sa izvršenjem odluka od 13.04.2011. godine navodi: „U periodu od 2008. do 2011. godine Ustavni sud BiH je riješio ukupno 10.292 predmeta. Od tog broja Ustavni sud BiH je riješio 1.256 predmeta u meritumu, što je više od 12% od ukupnog broja predmeta. Manje od 88% predmeta je riješeno kao nedopustivo zbog određenog razloga. Od ukupnog broja meritornih odluka u 865 predmeta Ustavni sud BiH je našao povredu Ustava BiH, što je više od 8% od ukupnog broja predmeta. U ostalim predmetima Ustavni sud je odbio apelaciju/zahtjev. Kad je riječ o izvršenju, Ustavni sud BiH ne izvršava vlastite odluke. Međutim, Ustavni sud po službenoj dužnosti prati izvršenje svojih odluka. U periodu od 2008. do danas Ustavni sud BiH jedonio 34 rješenja o neizvršenju svojih odluka (tri u 2008, 19 u 2009, osam u 2010. i četiri u 2011. godini). Prema tome, u periodu od više od tri godine Ustavni sud BiH je rješenjima utvrdio da u 3,9% predmeta nisu izvršene odluke. Drugim riječima, svaka 25. odluka nije izvršena. Osim toga, u 49 predmeta rok za izvršenje još nije protekao, a u 25 odluka postoje opravdani razlozi za neizvršenje (apelantova smrt, nepostojanje bitnih podataka za izvršenje, nemogućnost izvršenja zbog promjene stanja na terenu i sl.).
Najveći broj navedenih rješenja o neizvršenju odlukā Ustavnog suda BiH, odnosno njih 28, usvojeno je zbog toga što nadležni sudovi i drugi nadležni organi nisu izvršili odluke Ustavnog suda BiH kojima je utvrđena povreda prava apelanata iz člana II/3.e) Ustava BiH i člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u odnosu na pravo na donošenje odluke u razumnom roku, pa je naloženo nadležnim organima da hitno okončaju postupke koji su bili predmet apelacija, odnosno kojim je naloženo nadležnim organima da u određenom roku isplate apelantima naknadu nematerijalne štete zbog nedonošenja odlukā u razumnom roku. U preostalih šest odluka Ustavni sud smatra da ne postoji ozbiljan politički ili pravni problem koji bi bio prepreka sistemu izvršenja odlukā Ustavnog suda BiH.“ Dostupno na: www.ccbh.ba/bos/press/index.php?pid=4995&sta=3&pkat=125&kat=123 (pristupljeno 24.11.2011. godine).

[63] Vidi više: Jovan Đorđević, Ustavno pravo-novo dopunjeno izdanje, Beograd, 1986.

[64] Član 5 Aneksa X Dejtonskog sporazuma.

[65] Konferencija za implementaciju mira održana u Bonu 09. i 10.12.1997. godine

[66] Iako se pravo Visokog predstavnika odnosi samo na Aneks X odredba istog sporazuma kojoj je Visokom predstavniku dato ovlaštenja za posmatranje, usklađivanje i unapređenje civilne implenentacije cjelokupnog mirovnog sporazuma rezultiralo je i proširenjem navedenih ovlasti i na sve civilne sporazume u drugim aneksima. Vidi više: Steiner, Ademović, ibid., str. 726.

[67] Od uvođenja bonskih ovlaštenja Visoki predstavnici u BiH donijeli su više od 900 odluka. Odluke su dostupne na: www.ohr.int (pristupljeno 21.12.2011. godine).

[68] Odluka Ustavnog suda BiH broj: U-9/00 od 03.11.2000.godine, par. 5, dostupno na: www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pid=22416 (pristupljeno 09.11.2011. godine).

[69] Odluka Ustavnog suda BiH broj: U-26/01 od 28.09.2001. godine, par. 13, dostupno na: www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pid=22860 (pristupljeno 09.11.2011. godine).

[70] Vidi Evropska komisija za demokratiju kroz pravo (Venecijanska komisija), Mišljenje o ustavnoj situaciji u BiH i ovlaštenjima Visokog predstavnika, od 11. i 12.03.2005. godine, dostupno na: www.venice.coe.int/docs/2005/CDL-AD(2005)004-bos.asp (pristupljeno 13.11.2011. godine).

[71] Vidi npr. Odluku Ustavnog suda BiH broj: U-37/01 od 02. i 03.11.2001. godine, dostupno na: http://www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pid=22807 (pristupljeno 14.11.2011. godine).

[72] Vidi npr. Odluku Ustavnog suda BiH broj: AP-905/04 od 30.11.2004. godine, dostupno na: http://www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pid=27717 (pristupljeno 14.11.2011. godine).

[73] Odluka Ustavnog suda BiH broj: AP-953/05 od 08.07.2006. godine, dostupno na: http://www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pid=59440 (pristupljeno 14.11.2011. godine).

[74] Član 2 Naloga o provedbi Odluke Ustavnog suda BiH u apelaciji Milorada Bilbije i ostalih, br. AP-953/05 Visokog predstavnika od 23.03.2007. godine, dostupno na www.ohr.int/print/?content_id=39398 (pristupljeno 17.11.2011. godine).

[75] Član 3, ibid.

[76] Član 4, ibid.

[77] Odluka o dopuštenosti Evropskog suda za ljudska prava broj: 45541/04 i 16587/07 od 13.05.2008. godine, dostupno na: www.mhrr.evlada.ba/PDF/UredPDF/?id=311 (pristupljeno 17.11.2011. godine).

[78] Vidi npr. Odluku Ustavnog suda BiH broj: AP-680/07 od 13.05.2009. godine, dostupno na: www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pid=193481 (pristupljeno 17.11.2011. godine).

[79] Komitet ministara Vijeća Evrope u Rezoluciji (2004)3, usvojenoj na 114. sjednici od 12.05.2004. godine, pozvao je Sud da koliko je moguće identificira, u svojim presudama povodom kršenja konvencijskih prava, sistemske probleme i njihov izvor, naročito u situacijama kada je vjerovatan priliv velikog broja aplikacija, kako bi pomogao državama u iznalaženju odgovarajućeg rješenja. Rezolucija dostupna na: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=743257&Lang=fr#RelatedDocuments (pristupljeno 10.12.2011. godine).

[80] Suljagić protiv BiH, broj: 27912/02 od 03.11.2009. godine, dostupno na: www.mhrr.gov.ba/ured_zastupnika/novosti/?id=1092;  Čolić i dr. protiv BiH, broj: 1218/07, 1240/07, 1242/07, 1335/07, 1368/07, 1369/07, 3424/07,3428/07, 3430/07, 3935/07, 3940/07, 7194/07, 7204/07, 7206/07 i 7211/07 od 10.11.2009. godine, dostupno na: www.mhrr.gov.ba/ured_zastupnika/novosti/?id=789; Karanović protiv BiH, broj: 39462/03 od 20.11.2007. godine, dostupno na: www.mhrr.gov.ba/PDF/?id=327; Šekerović i Pašalić protiv BiH, broj: 5920/04 i 67396/09 od 08.03.2011. godine, dostupno na: www.mhrr.gov.ba/PDF/UredPDF/?id=1980; Đokić protiv BiH, broj: 6518/04 od 27.05.2010. godine, dostupno na: www.mhrr.gov.ba/ured_zastupnika/novosti/?id=1475 (pristupljeno 10.12.2011. godine).  

[81] Prva pilot presuda donesena je 2004. godine u predmetu Broniowski protiv Poljske, broj: 31443/96 od 22.06.2004. godine, dostupno na: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?item=1&portal=hbkm&action=html&highlight=31443/96&sessionid=97914734&skin=hudoc-en (pristupljeno 14.12.2011. godine).

[82] Dembour, Finishing Off Cases: the Radical Solution to the Problem of the Expanding ECTHR Caseload, EHRL Rev 604, 2002., str. 621.

[83] Committee of Experts for the Improvement of Procedures for the Protection of Human Rights, Report of the Evaluation Group to Examin Possible Means of Guaranteeing the Efectiveness of the ECTHR, para. 98, Doc. EG Court, 2001.

[84] Sejdić i Finci protiv BiH broj: 27996/06 i 34836/06, od 22.12.2009. godine, dostupno na: http://mhrr.evlada.ba/ured_zastupnika/novosti/?id=1008 (pristupljeno 25.11.2011. godine).

[85] Slične implikacije imale su određene presude Evropskog suda i za druge države, kao npr. u predmetu A, B i C protiv Irske broj: 25579/05 od 16.12.2010. godine, u kojoj je utvrdio povredu prava aplikanata na poštovanje privatnog i porodičnog života u vezi sa ustavnim određenjem o zabrani abortusa. Dostupno na: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?item=4&portal=hbkm&action=html&highlight=IRELAND&sessionid=97827181&skin=hudoc-en (pristupljeno 21.12.2011. godine).

[86] Odluka Ustavnog suda BiH broj: U-14/05 od 02.12.2005. godine, par. 50, dostupno na: www.ccbh.ba/bos/odluke/povuci_html.php?pid=42072 (pristupljeno 14.12.2011. godine).